Les racines d’Oslo : Kissinger, l’OLP, et le processus de paix

lundi 19 décembre 2016 / 6h:20
Yasser Arafat
Yasser Arafat entouré de combattants palestiniens à Tripoli, au Liban, en 1983 - Photo : Archives
Osamah Khalil – Les efforts très médiatisés du secrétaire d’état états-unien, John Kerry pour promouvoir des pourparlers entre Israël et les Palestiniens coïncident avec le 20ième anniversaire des Accords d’Oslo.

L’opinion communément admise est que l’Organisation de Libération de la Palestine — affaiblie et au bord de la faillite après la fin de la guerre froide et de la première guerre du Golfe — signa les Accords d’Oslo pour empêcher l’avènement d’une autre direction issue des Territoires palestiniens occupés et éviter d’être marginalisée.

Toutefois, un conseiller politique d’Al-Shabaka Osama Khalil s’appuie sur des documents diplomatiques états-uniens déclassifiés pour soutenir que Oslo puise ses racines dans les suites de la guerre d’octobre 1973. Il démontre que l’OLP s’est montrée disposée à faire des concessions considérables avant de s’engager dans des négociations ou d’être reconnue par les Etats-Unis. Ces concessions, ne sont pas non plus survenues lorsque l’organisation était au plus bas, mais plutôt après qu’elle eut remporté des succès diplomatiques significatifs, à savoir la reconnaissance par les Nations Unies et la Ligue Arabe comme étant « l’unique représentant légitime du peuple palestinien. »

M. Khalil montre également que la direction de l’OLP, notamment des personnages clé du Fatah, cherchaient à établir une relation avec Washington aux dépends d’autres factions palestiniennes. Ces entretiens privés contrastent fortement avec le discours révolutionnaire adopté par l’OLP pour satisfaire ses partisans, révélant un comportement systématique pendant quatre décennies. De plus, bien que les dirigeants israéliens aient souvent prétendu qu’il n’y avait « pas de partenaire pour la paix » pendant et après cette période, les documents d’archives révèlent que la direction de l’OLP était impatiente de négocier et confirment que l’intransigeance israélienne et états-unienne a retardé la résolution du conflit. (1)

Révolution jusque la victoire

La guerre d’octobre 1973 donna à Washington la possibilité de résoudre – ou au moins de réduire – le conflit israélo-arabe. Depuis leur prise de fonction en janvier 1969, le président Richard Nixon et le conseiller à la sécurité nationale Henry Kissinger s’étaient principalement concentrés sur la Guerre du Vietnam. Pendant ce temps, le secrétaire d’état William Rogers lançait une initiative pour résoudre le conflit israélo-arabe sur la base de la résolution 242 du Conseil de Sécurité de l’ONU. La résolution exige le retrait d’Israël des territoires occupés lors de la guerre de 1967 en échange de la paix avec ses voisins arabes. MM. Nixon et Kissinger ont activement saboté les efforts de M. Rogers, choisissant au contraire de s’en remettre à la puissance militaire d’Israël et d’ignorer les offres faites par le président égyptien Anouar Sadat.

Survenant au milieu du scandale Watergate la guerre d’octobre de 1973 a failli mener à une confrontation entre les deux superpuissances. Le soutien manifeste des Etats-Unis à Israël a aussi eu pour résultat un embargo pétrolier de six mois de la part des membres arabes de l’Organisation des Pays Exportateur de Pétrole (OPEP). Cette combinaison de facteurs obligea M. Kissinger – qui cumulait maintenant les postes de Secrétaire d’état et de Conseiller à la sécurité nationale – à entreprendre des efforts de médiation. Comme M. Nixon était occupé par l’affaire du Watergate, M. Kissinger jouissait d’une autonomie sans précédent en politique étrangère et il s’employa à réunir une conférence de paix multilatérale à Genève avec la participation des deux superpuissances. La question qui se posait était la suivante : l’OLP serait-elle invitée à participer à cette conférence ? (2)

L’OLP craignait d’être maintenue en marge de tout accord global. La direction de l’organisation redoutait notamment que le roi Hussein de Jordanie ne récupérât la Cisjordanie. Comme Anouar Sadate, le président de l’OLP Yasser Arafat (Abu ‘Amar) pensait que les Etats-Unis détenaient la clé de concessions israéliennes et finalement d’un règlement. M. Arafat commença à entretenir des relations publiques et privées avec Washington.

William Buffum, ambassadeur états-unien au Liban, signala un « accroissement marqué des signes que la direction de l’OLP sonde la possibilité de contacts directs » avec des représentants américains. Ces efforts coïncidèrent avec « des tentatives prudentes » de la part de M. Arafat et de son vice président, Salah khalaf (Abu Iyad), d’indiquer qu’ils étaient prêts à participer à la conférence de Genève. En même temps, expliqua M. Buffum, la direction de l’OLP devait « dissiper les craintes au sein de la base » que la création d’un état palestinien en Cisjordanie et à Gaza signifierait « l’abandon ou la trahison » des objectifs à long terme de l’organisation. (3)

On peut citer pour exemple un discours de M. Khalaf du 27 novembre 1973 à l’université arabe de Beyrouth. Une « source fiable » a informé M. Buffum qu’une présence massive d’opposants dans l‘assistance a obligé Abu Iyad à combiner l’emphase doctrinaire intransigeante, typique du jargon ‘révolutionnaire’ des fédayins » à « des éléments d’un pragmatisme surprenant. » La source rassura M. Buffum qu’en privé M. Khalaf reconnut qu’il était attaché à un règlement pacifique et « qu’il ne serait pas opposé à une forme d’accord » avec le roi Hussein malgré ses déclarations publiques disant le contraire. En dépit de l’opposition d’autres groupes membres de l’OLP, notamment le Front Populaire de Libération de la Palestine (FPLP), l’ambassadeur Buffum en conclut que les dirigeants du Fatah et d’autres factions de l’OLP étaient « prêts à participer à des pourparlers de paix et accepter une entité palestinienne croupion. (4)

L’une des principales factions à soutenir le Fatah dans cet effort était le Front Démocratique de Libération de la Palestine de gauche, groupe rival du FPLP dont il avait fait sécession. S’exprimant lors d’un rassemblement à Beyrouth en décembre, le secrétaire général du FDLP Nayef Hawatmeh se prononça en faveur de l’établissement d’une entité nationale indépendante sur tout territoire libéré par Israël. M. Buffum informa M. Kissinger que le discours de M. Hatmeh était « remarquable ». Il nota que c’était « l’indication publique la plus claire à ce jour que la direction des fedayins sort de plus en plus de sa coquille protectrice » en vue de la conférence de paix. (5)

La conférence de Genève s’est ouverte le 21 décembre, 1973 sans la participation de la Syrie – – l’OLP n’avait pas non plus était invitée. Bien que la réunion initiale n’eût donné aucun résultat significatif, MM. Arafat et Khalaf allaient continuer à donner, lors de discours et d’interviews, des indices sur l’évolution des positions de l’OLP, et à faire savoir qu’ils étaient prêts à participer aux sessions futures. (6) Ces indications étaient confirmées en sous-main par des Palestiniens éminents autorisés par Abu Ammar à discuter avec des responsables américains. Pendant ce temps, diverses factions de l’OLP – – y compris le Fatah – poursuivaient leurs opérations contre des cibles militaires et civiles israéliennes, ce qui ternissait souvent l’image modérée que la direction s’efforçait de projeter. (7)

Les ouvertures faites par l’OLP combinées au soutien des dirigeants arabes amèneraient certains diplomates et décideurs politiques américains à plaider en faveur de contacts officiels avec l’organisation au cours des deux années suivantes. Robert Houghton, chargé d’affaires à l’ambassade de Beyrouth, s’efforça d’expliquer à M. Kissinger quelles étaient les différentes composantes de l’OLP dans un câble en février 1974. MM. Arafat et Khalaf étaient considérés comme « modérés » expliquait-il, parce que leurs opinions sur un accord final avec Israël « étaient relativement plus réalistes et constructives que celles de leurs associés jusqu’au-boutistes et de nombreux sympathisants. (8)

« Même dans le monde utopique de la politique inter fedayin, » écrivit M. Houghton, « on peut discerner des attitudes qui sont visiblement plus raisonnables (du point de vue de ce que certains dirigeants fédayins seraient en fin de compte disposés à accepter) que d’autres.» Il rappela à M. Kissinger qu’ « à plusieurs reprises par le passé (il y eut) des indications concrètes que la plupart des hauts dirigeants du Fatah aimeraient pouvoir s’associer aux efforts de règlement s’ils offrent la perspective d’une plus grande reconnaissance et respectabilité pour le mouvement fédayin et des avantages personnels pour eux-mêmes à l’avenir. «  En d’autres termes la direction de l’OLP était disposée à conclure un accord à condition que son standing et ses privilèges soient assurés. (9)

M. Houghton ajouta que le but affiché par l’OLP d’un état laïque et démocratique ne signifiait pas « qu’ils (les dirigeants) considéraient qu’il était réalisable en pratique à court ou à long terme. » Il reflétait au contraire la prise de conscience que la « participation des fédayins aux effort pour parvenir à un règlement et à l’établissement d’un état palestinien croupion en Cisjordanie et à Gaza ne peut obtenir l’assentiment des adhérents de base palestiniens et des ‘masses’ palestiniennes, qui chérissent depuis vingt cinq ans le mythe du ‘retour’ et de la ‘libération’, à moins d’être présentés dans des termes compatibles avec ces aspirations irréalistes mais profondément ancrées. » Ainsi, la direction de l’OLP la présenterait comme une « manœuvre tactique » pour empêcher la Jordanie de prendre le contrôle de la Cisjordanie ou comme la première étape du processus de libération de la Palestine. (10)

Il est important de remarquer que la direction du Fatah s’efforça de faire savoir à Washington qu’elle était disposée à faire des compromis avant que l’OLP ne fût reconnue comme « le seul représentant légitime du peuple palestinien » par l’ONU et la ligue arabe. C’était également avant le 12ième congrès du Conseil National Palestinien (CNP), « parlement en exile » de l’OLP, au cours duquel l’organisation a annoncé sa volonté d’accepter la solution à deux états.

Le programme de « l’Autorité Nationale »

Le CNP se réunit au Caire le 1 juin 1974. Le Fatah et le DFLP voulaient obliger Moscou et le Caire en adoptant une approche plus pragmatique, tout en prouvant à Washington que l’OLP était un partenaire potentiel de pourparlers de paix. Toutefois, le FPLP et ses alliés leur opposèrent résistance.

Un plan de compromis en 10 points fut adopté. Il optait pour la stratégie qui consistait à instaurer une « Autorité Nationale » sur tout territoire libéré, mais rejetait la création d’une « entité » palestinienne qui reconnaitrait Israël. Pour satisfaire le « front du refus» le programme en appelait toujours à la lutte armée et continuait de rejeter la résolution 242 du Conseil de sécurité de l’ONU parce qu’elle ne reconnaissait pas les droits nationaux des Palestiniens. De plus, s’il se produisait une évolution majeure nécessitant une nouvelle consultation ou une prise de décision officielle, le Comité exécutif de l’OLP était habilité à convoquer une session extraordinaire du CNP. Bien que le programme n’ait pas explicitement donné mandat à la direction de l’OLP de participer à une nouvelle Conférence de Genève, elle obtint le droit de le faire par le biais d’une déclaration ultérieure. (11)

Malgré le compromis, le FPLP continua à critiquer la nouvelle orientation prise par l’OLP. Il accusait fréquemment M. Arafat de mener secrètement des négociations avec Washington et Amman et de vouloir reconnaître Israël. En septembre M. Arafat mit à l’épreuve la flexibilité du programme — et la patience du FPLP – en signant un communiqué commun avec l’Egypte et la Syrie indiquant que l’OLP était prête à engager des négociations avec Israël. En réaction, le FPLP quitta le Comité exécutif de l’OLP et le Comité central. De plus, le CNP ne se réunirait plus avant 1977. Ces tensions politiques menaçaient de dégénérer en confrontation armée et de mener à la rupture définitive. Pendant ce temps, M. Arafat utilisa l’esprit, sinon la lettre, du programme en 10 points pour poursuivre ses relations avec les Etats-Unis. (12)

A Washington, le nouveau programme de l’OLP semblait confirmer les affirmations de ceux qui plaidaient en faveur de relations avec l’organisation. William Quandt, membre du Conseil de sécurité nationale (CSN) argua que le programme indiquait l’acceptation conditionnelle d’un état palestinien en Cisjordanie et à Gaza. Il fit pression sur M. Kissinger pour qu’il mette en place un canal officiel de communication avec l’organisation. M. Quandt allégua que le dialogue favoriserait un rapprochement entre l’OLP et la Jordanie et apporterait un soutien aux modérés au sein de l’organisation. Malgré la rhétorique de l’OLP, il affirma, que « M. Arafat souhaite clairement œuvrer en faveur d’un règlement politique » et reconnaître le droit d’exister d’Israël. Bien que M. Quandt ne fût pas le seul à faire cette analyse, M. Kissinger et Israël n’étaient pas disposés à réagir. (13)

L’Egypte et l’Algérie encouragèrent aussi les Etats-Unis à reconnaître l’OLP (ou au moins à lui parler). M. Arafat était persuadé qu’il serait plus difficile pour les Etats-Unis d’ignorer l’organisation si elle était reconnue par l’ONU et la Ligue arabe. Bien que l’OLP ait obtenu le statut de membre observateur à l’ONU, Washington ne changea pas sa politique.

Toutefois, des responsables américains continuèrent à faire pression sur M. Kissinger après le discours de M. Arafat à l’ONU en novembre 1974. L’ambassadeur G. McMurtrie écrivit début janvier 1975, « quoique gênante que puisse être son existence, ou odieux son comportement, l’OLP est devenue une réalité » et a la sympathie et le soutien « d’au moins un large éventail de l’opinion publique palestinienne et arabe dans toute la région. » Étant donné que les états arabes n’étaient pas prêts à imposer une solution aux Palestiniens, l’OLP était « le seul organisme » pouvant agir en leur nom dans des négociations. Le dialogue avec l’OLP, argua M. Godley, permettrait à Washington de déterminer si l’OLP était un partenaire de négociation convenable et servirait à soutenir et encourager les modérés au sein de l’organisation. Une ouverture – même informelle et extrêmement secrète – serait bénéfique pour les relations américaines avec les principaux dirigeants arabes, surtout si elle était repoussée par l’OLP. Malgré de possibles objections de la part d’Israël, il insista pour que la question soit réexaminée. Cependant, aucun changement dans la politique états-unienne ne survint et par la suite M. Arafat lança sa propre initiative. (14)

L’offre de Yasser Arafat

En mai 1975 le sénateur démocrate Howard Baker se rendit à Beyrouth. M. Baker et le personnel de la commission sénatoriale des affaires étrangères rencontrèrent d’éminents notables palestiniens, dont Hisham Sharabi, professeur à Georgetown, et les responsables de l’OLP Shafiq al-Hout et Nabil Sha‘ath, avant de rencontrer séparément M. Arafat. Les rencontres eurent lieu tandis que le Liban sombrait dans la guerre civile dans laquelle l’OLP était allié au Mouvement national libanais (MNL) de gauche. (15)

Après avoir discuté des tensions continuelles avec Israël, M. Baker demanda à M. Arafat quelles étaient les exigences fondamentales requises pour réaliser les aspirations palestiniennes. » Se référant au nouveau programme du CNP, M. Arafat répondit que les Palestiniens avaient le droit d’établir « une Autorité palestinienne sur tout territoire pouvant être libéré. » M. Baker pressa alors M. Arafat de préciser quel était le minimum dont il « se contenterait ? » « Tout ce que Israël peut être amené à céder, » répondit M. Arafat, « même Gaza. » (16)

Bien qu’il eût pour objectif la création d’un état démocratique pour les Arabes et les juifs, M. Arafat rassura M. Baker qu’ « ce n’est pas le rêve pour l’année prochaine. » «  Si les Israéliens évacuent les territoires occupés en 1967, ou moins,» déclara M. Arafat, « les Palestiniens seraient prêts à établir leur autorité sur la terre libérée. » (17)

M. Baker informa M. Kissinger que malgré sa personnalité publique, « le ton de M. Arafat n’était ni véhément ni belligérant. » Il avait au contraire « la douceur et l’amabilité » d’un  « homme politique habile. » Il souligna le contraste avec les Palestiniens éminents que la délégation du Congrès rencontra et qui parlaient avec une « véhémence inflexible. » M. Baker expliqua que « le ton et la personnalité de M. Arafat suggéraient qu’il avait conscience des limites de ce qui était possible en pratique. J’eus le sentiment qu’il aurait fait davantage de concessions si les « partisans du rejet » ne regardaient pas par dessus son épaule, ou si sa modération relative était mieux récompensée. » (18)

La rencontre avec M. Baker eut lieu deux mois après que M. Arafat eut rencontré le sénateur démocrate (et ancien candidat à l’élection présidentielle) George S. McGovern. M. Arafat rassura M. McGovern en lui disant que l’OLP reconnaitrait Israël et formerait un état palestinien composé de la Cisjordanie et de Gaza. M. McGovern fit part de ces détails ultérieurement dans une conférence de presse et l’OLP ne publia aucun démenti. (19)

Malgré les efforts de M. Arafat pour apparaître modéré, M. Kissinger demeura de marbre. Il continua à œuvrer en vue d’un deuxième accord de désengagement entre Israël et l’Egypte, tout en ignorant la Syrie et l’OLP. L’accord Sinaï II fut signé en septembre et assorti d’un protocole d’entente (PE) secret entre les Etats-Unis et Israël, dans lequel Washington acceptait de ne pas reconnaître l’OLP ni de négocier avec elle tant qu’elle ne reconnaissait pas le droit d’exister d’Israël, ou n’acceptait pas les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité de l’ONU.

M. Arafat ne se laissa pas décourager et fin février 1976 fit une proposition par le biais du bureau du secrétaire général de l’ONU Kurt Waldheim, qui demandait à Israël d’évacuer la Cisjordanie et Gaza. Une force de maintien de la paix mixte de la ligue arabe et de l’ONU serait déployée sur une période de six mois pour administrer les territoires sous tutelle. Après quoi, l’administration serait confiée à l’OLP. M. Arafat pensait que cette solution permettrait de rompre le blocage avec Israël sur la question de la reconnaissance mutuelle. Bien qu’il doutât qu’Israël acceptât la proposition, Brian Urquhart, sous secrétaire général aux affaires politiques spéciales, supposa que M. Arafat faisait savoir à Washington que « malgré ses déclarations publiques, [l’OLP] était disposée à accepter le droit d’exister d’Israël et un état restreint en Cisjordanie/Gaza. » (20)

Pour s’assurer que sa proposition parvînt à l’Administration Ford, M. Arafat en discuta également avec le sénateur démocrate Adlai Stevenson III qui le rencontra à Beyrouth. La proposition relayée à M. Stevenson comportait encore plus de concessions. Il suffisait qu’Israël recule de « quelques kilomètres » en Cisjordanie et à Gaza. M. Arafat expliqua que cela « lui donnerait quelque chose à montrer à son peuple pour pouvoir reconnaître le droit d’exister d’Israël. » M. Stevenson doutait, toutefois, que cette proposition fût acceptable pour la Syrie bien que M. Arafat lui assurât le contraire. (21)

La proposition de M. Arafat parvint au Washington Post, dans lequel M. Stevenson relatait sa discussion avec Abu Ammar. M. Stevenson hésitait à la qualifier de « proposition ferme, » l’appelant au contraire « offre.» Il ajouta que M. Arafat « voulait qu’elle soit rendue publique. » Proposition ou non, elle fut rejetée par Israël. (22)

WAFA, l’agence de presse palestinienne, publia un démenti immédiat de l’information. « Il n’y a rien de vrai dans les affirmations rapportées par [le] journal, » déclara un responsable anonyme de l’OLP, « Nous sommes surpris, et condamnons la déformation intentionnelle des discussions qui ont eu lieu entre MM Arafat et Stevenson. » (23)

En dépit du démenti de l’OLP, le Washington Post publia un éditorial intitulé « Ballon d’essai de l’OLP. » Il incitait l’administration Ford à étudier davantage la proposition de M. Arafat. « Les pressions exercées sur M. Arafat pour l‘amener dans l’arène politique sont réelles et permanentes, » affirmait l’éditorial. « L’intensité de ces pressions ne dépend pas seulement de la dynamique palestinienne mais aussi de l’attitude des autres. On devrait les encourager, et ne pas les ignorer ou les rejeter à chaque occasion. » (24)

A la fin de la semaine, Faruq al-Qaddumi, chef du département politique de l’OLP, réitéra le démenti. Lors d’une conférence de presse à Stockholm, M. al-Qaddumi, rejeta les informations en les qualifiant de « mensonges et falsifications. » Une solution ne pourrait être obtenue qu’ « en intensifiant la lutte armée » déclara-t-il. (25)

Avec l’intervention syrienne dans la guerre civile libanaise et les élections présidentielles états-uniennes, il était certain qu’à court terme la proposition de M. Arafat ne recevrait aucune attention. Ce fut pour M. Kissinger une agréable surprise que M. Assad menaçât d’envahir le Liban afin d’empêcher une victoire de l’OLP-MLN. M. Assad craignait que la Syrie ne fût « coincée » entre des régimes « radicaux » au Liban et en Irak. Il espérait également dominer l’OLP par le biais de la faction soutenue par la Syrie, Sa’iqua, et remplacer M. Arafat. Bien que M. Kissinger souhaitât l’affaiblissement de l’OLP, Israël menaçait aussi d’envahir le Liban si la Syrie intervenait. L’administration Ford craignait qu’une invasion israélienne ne menât à une guerre régionale plus vaste et à un autre embargo pétrolier dans une année électorale. Israël, cependant, ne mit pas sa menace à exécution. Au lieu de cela, Washington soutint activement les efforts israéliens pour approvisionner en armes la Phalange chrétienne et pour garantir l’impasse. (26)

Deuxième élément, les efforts combinés des forces syriennes et de Sa’iqa avaient affaibli – mais pas définitivement vaincu – l’OLP. Comme l’a expliqué M. Kissinger dans une réunion de cabinet, « il semble maintenant que personne ne remportera une victoire déterminante. » Il pensait que  cette « issue modérée » favoriserait les efforts de paix. (27)

Coopération OLP-Etats-Unis en matière de sécurité

L’offre de M. Arafat n’était pas la seule tentative secrète d’établir des relations avec les Etats-Unis au cours de cette période. De 1973 à 1979, ‘Ali Hassan Salama (Abu Hassan) partagea des renseignements avec Robert Ames de la CIA. Le chef de Force 17 – l’unité de protection personnelle de M. Arafat – M. Salama agissait sur ordre de Abu ‘Ammar. En tant que canal de renseignement, cette relation n’était pas considérée comme assujettie au Protocole d’Entente avec Israël de M. Kissinger. (28)

La relation entre MM Salama et Ames fut le produit des tentatives de M. Arafat pour engager le dialogue avec des Etats-Unis. En novembre 1973, M. Kissinger envoya le général Vernon Walters, directeur adjoint de la CIA, au Maroc pour rencontrer un responsable haut placé de l’OLP. M. Kissinger écrivit par la suite que M. Walters avait pour instruction uniquement d’écouter et d’obtenir « une vue la plus claire possible de la pensée palestinienne » – non de faire des propositions. M. Walters devait aussi réaffirmer l’engagement américain envers le régime du roi Hussein et insister qu’elle (l’Amérique) « s’opposerait à toute menace contre la survie d’Israël et toute remise en cause de sa légitimité. » De plus, Washington menaça de s’opposer vigoureusement à l’OLP si elle se rendait coupable d’autres attaques d’Américains. M. Kissinger déclara qu’il n’y eut qu’une seule autre rencontre en mars 1974. Bien qu’il ne fût pas établi de relation officielle, il prétendit que rencontrer l’OLP avait permis d’éviter « des attaques radicales contre les prémices du processus de paix » et avait mis fin aux attaques d’Américains par le Fatah. « Sinon la rencontre ne donna aucun résultat durable, » écrivit M. Kissinger. Toutefois, cette affirmation n’était que partiellement vraie. (29)

MM Salama et Ames se rencontrèrent à l’hôtel Waldorf Astoria de New York pendant la visite de M. Arafat à l’ONU en novembre 1974. L’objectif était de parvenir à un accord : Si l’OLP (ou au moins le Fatah) cessait d’attaquer des responsables américains, Washington reconnaitrait « les droits légitimes des Palestiniens. » C’était moins que ce que l’OLP espérait. Néanmoins, l’accord sur le partage du renseignement resta en vigueur même après la mort de M Salama et ne cessa, semble-t-il qu’après l’invasion du Liban par Israël en 1982. (30)

Pourtant, même avant l’accord avec M. Ames, M. Salama fournissait aux Etats-Unis des informations jugées d’intérêt mutuel. Lors d’une réunion avec des membres de l’ambassade pour préparer la visite de M. Arafat à l’ONU, M. Salama les informa qu’un complot déjoué visant à assassiner le roi Hussein au sommet de la Ligue arabe en 1974 aurait pu avoir été organisé par Abu Iyad et soutenu par le dirigeant libyen Mouammar el-Kadhafi. M. Kadhafi « corrompt tous ceux d’entre nous qu’il touche » précisa-t-il. Abu Hassan rassura les responsables de l’ambassade en certifiant que le FPLP ne mènerait aucune opération à New York, ni ailleurs afin de ne pas ternir l ‘image de l’OLP pendant la prestation de M. Arafat à l’ONU. (31)

L’escalade de la guerre civile libanaise fournit à l’OLP l’occasion de montrer à nouveau sa valeur à Washington. Bien que M. Kissinger fût lié par le Protocole d’Entente avec Israël, comme il l’expliqua au président Ford, « il n’y avait pas d’engagement envers Israël de ne pas discuter avec l’OLP exclusivement de la situation au Liban. » (32) Le Fatah apporta protection à l ‘ambassade E.U. et aux résidences privées du personnel américain. A la mi-juin, l’escalade des combats et l ‘assassinat du nouvel ambassadeur au Liban, Francis Meloy, conduisirent à l’abandon de l’ambassade. M. Salama aurait supervisé l’évacuation. (33)

Lors d’une conférence de presse à la Maison Blanche, des journalistes interrogèrent le président Ford sur le rôle de l’OLP dans l’évacuation. Dans sa réponse il mentionna la coopération de l’OLP dans l’évacuation des Américains et d’autres personnes qui se déroula « sans aucun incident. » (34) Deux jours plus tard, le New York times rapportait que WAFA avait cité une lettre de remerciement de M. Kissinger à la « direction palestinienne » et avait publié la réponse de l’OLP. (35)

L’aide apportée par l’OLP à l’évacuation de l’ambassade n’eut aucune retombée bénéfique immédiate. Bien que l’envoyé du président Ford au Liban, Talcott Seeyle, préconisât la création d’un état palestinien en Cisjordanie et à Gaza comme moyen de mettre fin à la guerre civile libanaise, il ne convainquit ni M. Kissinger ni les diplomates américains en poste dans la région. (36) Pendant ce temps, la situation des Palestiniens au Liban allait considérablement s’aggraver avec la chute des camps de al-Basha et Tal al-Za‘tar entraînant de lourdes pertes civiles et des atrocités commises par la milice phalangiste et ses alliés. (37)

Après l’évacuation, M. Kissinger suspendit les négociations dans l’attente de la fin de l’élection présidentielle. Lors d’une rencontre avec des ambassadeurs américains en poste dans différents états arabes, il expliqua : « toute démarche impliquant l’OLP nous mettrait en difficulté avec les juifs et ce serait une totale irresponsabilité. » Il était convaincu que toute controverse ne profiterait qu’au parti démocrate. « Les Israéliens, » dit-il, « vont se montrer impossibles jusqu’à l’élection. » (38)

Plusieurs participants exhortèrent M. Kissinger à agir avant la fin de l’année et à engager l’OLP dans des négociations, notamment Hermann Eilts, ambassadeur états-Unien en Egypte, M. Kissinger resta, cependant, impassible. Mentionnant les tensions avec Israël qui avaient surgi pendant les négociations Sinaï II l’année précédente, il rétorqua sans ambages « un accord est maintenant impossible. » M. Kissinger rejeta également la suggestion d’une visite du vice président Nelson Rockefeller dans la région avant l’élection pour manifester un soutien à la poursuite des négociations. « Le vice président sous estime totalement ce qu’implique affronter le lobby, » expliqua-t-il. Le lobby ajouta-t-il, « ne vous attaque jamais directement sur le problème, mais sur dix autres – votre crédibilité y compris, sur tout. L’année prochaine, on devra le faire. » (39)

Cependant, les pressions exercées par le lobby pro-Israël et les contraintes de la politique électorale américaine n’étaient pas les seuls obstacles aux relations avec l’OLP. Deux mois plus tard, M. Kissinger exposa son plan en vue de finalement inclure l’organisation dans les pourparlers de paix. Washington lancerait une offensive pour parvenir à un règlement complet après l’élection. L’OLP ne serait invitée qu’après que des progrès eurent été faits avec l’Egypte, la Jordanie, et la Syrie. « Nous devons d’abord les avoir sous contrôle, » dit M. Kissinger, « et ne les faire venir qu’à la fin du processus. » Il ajouta, « Nous ne pouvons accorder à l’OLP ses exigences minimales, alors pourquoi leur parler. » M. Kissinger reconnut que Washington devrait finalement traiter avec l’OLP « mais maintenez-les deux pas derrière les gouvernements arabes. » Il expliqua, « La reconnaissance viendra tout à la fin après que les gouvernements arabes auront été satisfaits. » En bref, M. Kissinger prévoyait d’imposer un accord à l’OLP. (40)

M. Arafat n’avait, toutefois, pas conscience des plans post-électoraux de M. Kissinger. En septembre, il tenta de nouveau d’établir des relations avec Washington. Le directeur de la CIA, et futur président, George H.W. Bush, informa M. Kissinger que M. Arafat voulait « un canal de communication pré-négociation totalement secret » avec les Etats-Unis. M. Bush rapporta la bataille avec la Syrie avait désillusionné la direction de l’OLP et que cette dernière était « bien plus disposée à faire des concessions que par le passé. » l’OLP était devenue méfiante vis-à-vis des divers gouvernements arabes qui cherchaient à l’utiliser à leurs propres fins ou à servir d’intermédiaires hypocrites avec Washington. « M. Arafat vise des négociations avec Washington, si c’est possible. » conseilla M. Bush. (41) Une décennie allait s’écouler avant que ces négociations ne se concrétisent, et elles seraient très en deçà des attentes et désirs de M. Arafat.

Vers Oslo

La victoire de Jimmy Carter à l’élection présidentielle de1976 amorça un bref changement dans l’approche de l’Amérique à l’égard du processus de paix. L’administration Carter essaya dans les premiers temps de parvenir à une solution d’ensemble et d’engager le dialogue avec l’OLP. Bien que M. Arafat ait indiqué que son organisation participerait à des négociations et accepterait la résolution 242 du Conseil de Sécurité de l’ONU avec des réserves, les efforts de M. Carter furent anéantis par une crise intérieure. De plus, la victoire du parti Likoud aux élections israéliennes de 1977 força M. Carter à réduire ses ambitions. M. Carter espérait, toutefois, que les Accords de Camp David de 1978 et le traité de paix israélo-égyptien ultérieur serviraient de tremplin à de futurs accords, mais cet espoir ne se concrétisa pas. De surcroit, les dispositions en faveur d’une autonomie limitée de la Cisjordanie et de Gaza – négociées par M. Sadat, sans contributions ni approbation de M. Arafat – ne furent jamais mises en œuvre par Israël. Au lieu de cela, le regain de conservatisme dans la politique américaine qui fit échec à la réélection de M. Carter en 1980 ramena l’approche de M. Kissinger consistant à ignorer, à saper, ou à tenter de détruire l’OLP. (42)

Les efforts de M. Arafat pour construire une relation avec Washington (et les concessions qu’il offrit) vinrent après les succès diplomatiques remportés par l’OLP et bien avant que l’invasion du Liban par Israël n’affaiblît gravement l’organisation. En effet, des responsables israéliens admirent en privé à leurs homologues américains qu’ils éprouvaient des difficultés à combattre l’attrait pour un public occidental de l’objectif affirmé de l’OLP d’un état laïque et démocratique en Palestine pour tous ses habitants. (43) Pourtant, c’était précisément ce qu’ils étaient prêts à abandonner, insinuaient M. Arafat et d’autres dirigeants de l’OLP aux responsables américains. De plus, pour paraître encore plus modéré que M. Arafat, un haut responsable de l’OLP suggéra que le droit au retour des réfugiés palestiniens était également négociable. (44) Ainsi, la direction de l’OLP se montra prête à offrir des concessions majeures bien avant d’arriver à la table des négociations – pratique qu’elle perpétue aujourd’hui. La principale différence entre l’époque d’Oslo et celle de M. Kissinger, est que les gouvernements américain et israélien se montrèrent finalement disposés à accepter ces concessions et à négocier avec une OLP avide et prête à tout. De surcroît, après l’expulsion du Liban et la fin de la guerre froide, le front du refus ne constituait plus une menace politique ou militaire pour le Fatah.

La période post guerre d’octobre fragilisa l’OLP pour une autre raison. Etant donné la flambée du prix du pétrole, les coffres de l’OLP, approvisionnés par les états pétroliers arabes et la diaspora palestinienne sous forme de dons et d’« impôts » étaient bien garnis. Les effets s’affichaient au grand jour dans le para-état de l’OLP au Liban et dans le train de vie de plus en plus extravagant de la direction. Dans une interview de 2004, Shafiq al-Hout rappela que « l’argent fut la perte de la révolution. » « La corruption se développa de pair avec les pétrodollars, » expliqua-t-il, le niveau de vie de la direction atteint un stade qui était indécent pour un mouvement de libération nationale. » Et pourtant, ceci n’était que le prélude de ce qui se passerait après Oslo. (45)

Cette période marqua également le début de la domination de M. Arafat sur l’OLP. Comme le montra la 12ième session du CNP, le Conseil ne se comporta pas en institution indépendante. A l’inverse, le CNP servit à entériner les positions et décisions de la direction. Lorsque M. Arafat et ses alliés ne parvinrent pas à obtenir l’approbation spécifique de participer à la Conférence de Genève dans le cadre du programme du CNP, ils l’obtinrent au titre d’une « recommandation » faite au Comité exécutif de l’OLP. De plus, M. Arafat bafoua ouvertement le programme du CNP en signant le communiqué commun avec la Syrie et l’Egypte, ce qui causa une scission avec le FPLP. Lorsque le CNP se réunit à nouveau trois ans plus, le nombre de ses membres avait été augmenté pour y accueillir des représentants de Cisjordanie et de Gaza. Une des raisons pour laquelle il ne s’était pas réuni plus tôt était que la direction du Fatah voulait s’assurer que les « modérés » conserveraient leur majorité au sein d’un conseil élargi. (46)

La stature internationale de M. Arafat grandit et parallèlement le rôle du CNP diminua d’autant plus. Il très significatif de noter que les sessions du CNP se firent plus rares après la reconnaissance de l’OLP par l’ONU et la ligue arabe et il ne s’est réuni que sept fois entre 1974 et 1988. De surcroît, M. Arafat se servit d’une interprétation toute personnelle du programme en dix points du CNP pour obtenir les faveurs de Washington. Il mit l’accent sur la création d’une « autorité nationale » tout en offrant des concessions qui violaient clairement d’autres aspects du programme. Au cours des décennies suivantes, son comportement versatile et tyrannique ne ferait qu’empirer.

Quelles leçons peut-on tirer de ces révélations ? Les Palestiniens convaincus que les Accords d’Oslo étaient ce que la direction de l’OLP pouvait espérer de mieux trouveront de quoi étayer cette position. Parallèlement, les détracteurs d’Oslo trouveront, quant à eux, de quoi confirmer que les Accords servirent les intérêts de la direction et non du peuple palestinien.

Pour les Palestiniens qui préconisent de réformer l’OLP, la question demeure : Quelle organisation espèrent-ils sauver ? L’OLP dont la direction a utilisé sa légitimité pour négocier en secret les Accords d’Oslo et a ensuite abusé de son statut au cours des deux décennies suivantes ? Ou bien l’OLP dont la direction a cherché secrètement au milieu des années 1970à signer un accord similaire si les Etats-Unis et Israël y étaient disposés ? La différence entre les deux est à peine discernable.

Pour ceux des Palestiniens qui pensent que l’OLP et sa direction sont irrécupérables, ces trouvailles soulignent une fois de plus le besoin d’un nouveau mouvement pour conquérir les droits des Palestiniens débarrassés du legs d’échec et de duplicité lié au passé.

Notes

1- Certaines des conversations furent mentionnées (où il leur a été fait allusion) dans divers mémoires, dont ceux de Salah Khalaf et Henry Kissinger. Ces documents ont été déclassifiés au cours des huit dernières années et viennent confirmer certaines des affirmations faites dans ces ouvrages et en contredire d’autres (on peut les consulter [en ligne]). Il faut noter que les documents sont souvent écrits du point de vue des responsables américains et même lorsqu’ils citent directement des sources palestiniennes, ils présentent un certain parti pris et une hostilité à l’égard de la direction de l’OLP et de ses objectifs. Bien que ces documents ne soient pas flatteurs, il n’y a aucune raison de mettre en doute leur véracité .

2- William Quandt, _Peace Process: American Diplomacy and the Arab-Israeli Conflict Since 1967_(University of California Press and Brookings Institution, 2005): 130-141

3- Buffum à Kissinger, “Fedayeen RE Palestinian State,” 7 December 1973]. Note :fedayeen_signifie «  ceux qui se sacrifient » et faisaient référence aux associés aux différentes factions politiques palestiniennes qui prônaient la lutte armée contre Israël et y prenaient part. Les responsables états-uniens l’utilisaient souvent en référence aux divers groupes.

4- Buffum à Kissinger, “Increase in Public Caution Exercised by Fedayeen Leadership,” (La direction fédayine s’exprime en public avec davantage de prudence) (3 December 1973]

5- Ibid. Le FDLP était initialement connu comme le Front Démocratique Populaire pour la Libération de la Palestine (FDPLP), mais raccourcit son nom en 1974 pour se distinguer davantage du FPLP.

6- Quandt, 140-141; Les exemples comprennent une interview du 13 Mars, 1974 avec Khalaf (_Filastine al-Thawra_) et une interview du 26 Mars, 1974 avec Arafat (_As-Safir_) _Al-Watha‘iq al-Filastiniyyah al-Arabiyah_, 1974 (Institute for Palestine Studies, 1976): 69, 93-95.

7- Paul Thomas Chamberlin, _The Global Offensive: The United States, the Palestine Liberation Organization, and the Making of the Post-Cold War Order_ (Oxford University Press, 2012): 235-237

8- [Houghton à Kissinger, “Fedayeen Moderation,” 19 February 1974]; Chamberlin, 238-239.

9- Houghton à Kissinger.

10- Ibid

11- Yezid Sayigh, _Armed Struggle and the Search for State: The Palestinian National Movement, 1949-1993_ (Oxford University Press, 1997): 342-343; Chamberlin, 238. Concernant le vocabulaire spécifique voir “Al-Barnamaj al-Siyasi al-Marhali li-Munathama al-Tahrir al-Filastiniya al-lathi ‘Aqra al-Majlis al-Watani al-Filastini fi Dura al-‘Adiya al-Thaniya Ashra, June 8, 1974” _Muqarrarat al-Majlis al-Watani al-Filastini_, 1964-1974 (PLO Research Center, 1975): 247-248; “Recommendation by the 12th Session of the Palestine National Council to the PLO Executive Committee Concerning the Bases of Palestinian Action in the International Field,” (Recommandations au comité exécutif de l’OLP par la 12ième session du CNP quant aux principes de l’action palestinienne sur la scène internationale. ) June 8, 1974 _International Documents on Palestine_, 1974 (Institute for Palestine Studies, 1977): 451

12- Sayigh, 342-345; Chamberlin, 238-239; Helena Cobban, _The Palestinian Liberation Organization: People, Power and Politics_ (Cambridge University Press, 1984): 62, 149.

13- Quandt cité dans Chamberlin, 239-240.

14- Godley à Kissinger, “ Contacts états-uniens avec l’Organisation de Libération de la Palestine (OLP), 3 Janvier 1975.

15- Godley à Kissinger, “CODEL Baker,” 23 May 1975

16- [Baker à Kissinger, “Senator Baker’s Meeting with Yasser Arafat in Beirut,” (Rencontre du sénateur Baker avec Yasser Arafat à Beyrouth) 25 May 1975].

17- Ibid

18- Ibid. Baker offrit à la presse une version plus dubitative d’Arafat, voir “Arafat to Baker: Palestinians Want Home,” 8 June 1975 _The Pittsburgh Press.

19- Seth Tillman, _The United States and the Middle East: Interests and Obstacles_ (Indiana University Press, 1982): 212; “McGovern Backing Palestinian State,” _New York Times_ 5 April 1975. Tillman était un personnage clé de la Commission sénatoriale des relations extérieures et faisait partie de la délégation de Baker en mai 1975.

20- Bennett à Kissinger, “Arafat Gives Guyer Plan for Middle East Settlement,” (Y. Arafat donne à Guyer son projet de règlement pour le Moyen-Orient) 9 March 1976; [Bennett à Kissinger, “UN Under Secretary General Guyer Conversation with PLO Leader Arafat,” (Conversation du sous-secrétaire d’état Général Guyer avec le dirigeant de l’OLP Y. Arafat) 3 March 1976].

21- [Murphy à Kissinger, “Middle East Negotiations: Arafat Proposal,” (Négociations sur le Moyen-Orient : proposition de Y. Arafat) 24 February 1976]

22- Dan Oberdorfer, “Mideast Proposal Offered,” (Proposition d’offre sur le Moyen-Orient) _Washington Post_ 29 February 1976.

23- Lambrakis à Kissinger, “ Démenti palestinien des déclarations attribuées à Arafat,” 1 Mars 1976.

24- “PLO Trial Balloon,” (Ballon d’essai de l’OLP)_Washington Post_, 2 March 1976.

25- Strausz Hupé à Kissinger, “Interview with PLO ‘Foreign Minister’,” (Interview avec le « ministre des affaires étrangères » de l’OLP) 5 March 1976.

26- Voir _Foreign Relations of the United States (FRUS), 1969-1976, Vol. XXVI: Arab-Israeli Dispute 1974-1976:_ 946-1033.

27- “Memorandum of Conversation,” 18 June 1976, _FRUS, 1969-1976, Vol. XXVI

28- Tim Weiner, _Legacy of Ashes: The History of the CIA_ (Doubleday, 2007): 388-389; David Ignatius, “Mideast Intrigue: PLO Operative Slain Reputedly by Israelis, had Been Helping U.S.” _Wall Street Journal_ 10 February 1983 and “The Secret History of US-PLO Terror Talks,” _Washington Post_ 4 December 1988. M. Salama était aussi un personnage clé de l’Organisation Septembre Noir et fut assassiné par Israël en janvier 1979. M. Ames occupa un certain nombre de postes dans les services clandestins de la CIA, pour finalement occuper celui de directeur adjoint de la Division du Proche Orient, il fut assassiné lors du bombardement de l’ambassade états-unienne de Beyrouth en avril 1983.

29- Henry Kissinger, _Years of Upheaval_ (Little and Brown, 1982): 624-629. En Mars 1973, la faction Septembre Noir assassina Cleo Noel, ambassadeur E-U au Soudan. M. Kissinger affirme que quatre mois plus tard l’OLP tenta d’établir des contacts par le biais de l’ambassade E-U en Iran et via le roi Hassan II du Maroc, mais en vain.

30- Ignatius, “The Secret History.

31- Godley à Kissinger, “Whereabouts of Abu Iyad,” (Allers et venues de Abu Iyad) 12 November 1974. Pour les détails du complot, voir Abu Iyad, _My Home, My Land_ (Times Books, 1981): 144-154

32- [_FRUS,_ “Minutes of National Security Council Meeting,” 7 April 1976: 1017]. Cette réunion du NSC est aussi abordée dans Years of Renewal_ (Simon and Schuster, 1999 : 1042 de M. Kissinger. Toutefois, il minimise la coopération en matière de sécurité avec l’OLP au Liban.

33- Ignatius, “The Secret History.” On pense que F. Meloy, Robert Waring (conseiller économique de l’ambassade) et leur chauffeur, Zuheir Moghrabi, ont été assassinés par un groupe dissident du FPLP.

34- “Question and Answer Session with the President,” (Séance de questions au président) 20 June, 1976, Gerald R. Ford Presidential Library.

35- James M. Markham, “Peace Force in Beirut,” (Force de maintien de la paix à Beyrouth) _New York Times_ 22 June 1976.

36- Seeyle à Kissinger, “Possible Silver Lining in Connection with Current Lebanese Situation,” (Possible lueur d’espoir en relation avec la situation actuelle au Liban) 14 July 1976; Pickering à Kissinger, “Proposal for US Support of PLO-led Palestinian State,”(Proposition pour un soutien états-unien à un état palestinien dirigé par l’OLP) 24 July 1976; Newlin à Kissinger, “Suggestion US Advocate Palestinian State on West Bank,” (Suggestion pour que les Etats-Unis recommandent un état palestinien en Cisjordanie) 4 August 1976.

37- Voir Sayigh, 395-401.

38- _FRUS,_ “Memorandum of Conversation,” 22 June, 1976: 1036-1037.

39- Ibid.

40- _FRUS,_ “Memorandum of Conversation,” 7 August, 1976: 1059-1060.

41- _FRUS,_ Bush à Kissinger, 7 September, 1976: 1066.

42- Quandt, 178-240.

43- [Keating à Kissinger, “Israel Assess its Image Abroad,” (Israël évalue sa réputation à l’étranger) 13 January 1975]

44- Murphy à Kissinger, “Palestine National Council Plans Meeting Within Next Two-Four Months,” (Le Conseil National palestinien doit se réunir au cours des deux prochains mois) 2 December 1976.

45- Arafat and the Journey of the Palestinian Revolution: An interview with Shafiq al-Hout,” (Y. Arafat et le chemin de la révolution palestinienne : interview avec Shafiq al-Hout)_ Journal of Palestine Studies_ Vol. 39 (1) Autumn 2009: 50.

46- Murphy à Kissinger, “PLO Preparatory Committee to Meet December 30 to Discuss Enlarged PNC,” ( Le comité préparatoire d l’OLP doit se réunir le 30 décembre pour discuter d’un CNP élargi) 27 December 1976; Newlin à Kissinger, “West Bank Participation at Palestinian National Council,” ( Participation de la Cisjordanie au Comité National Palestinien) 30 December 1976.

* Osamah Khalil est conseiller en politique, cofondateur et ancien co-directeur d’Al-Shabaka. Il est professeur adjoint en histoire des États-Unis et du Moyen-Orient à l’Université de Syracuse.

3 septembre 2013 – Al-Shabaka – Traduction : Chronique de Palestine – MJB

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