Faire revivre une force palestinienne : la diaspora et le corps diplomatique

Par Zaha Hassan, Nadia Hijab, Inès Abdel Razek

Le corps diplomatique de l’OLP est le premier point de contact pour les réfugiés et les exilés palestiniens. Comment cela peut-il contribuer à faire rennaître les aspirations nationales ? Dans la première étude sur ce sujet, Zaha Hassan, Nadia Hijab, Inès Abdel Razek et Mona Younis passent en revue les fondements juridiques du corps diplomatique, ses jours de gloire, ses rôles changeants et son interaction avec la diaspora et les groupes de solidarité. Ils concluent par des recommandations claires et réalistes adressées à l’OLP et à la diaspora.

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Introduction

La question vitale de savoir comment reconstituer et renforcer l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) et renouveler le projet national palestinien est depuis longtemps au premier plan des préoccupations des Palestiniens. Mais cette question s’est enlisée en raison des fortes divisions entre les principaux partis politiques, le Fatah et le Hamas, après les élections législatives de 2006.

La normalisation des relations entre Israël, les Émirats arabes unis et le Bahreïn en 2020 a rappelé l’urgence de relancer le projet national.

Pourtant, lors des discussions menées par les organisations palestiniennes pour définir la marche à suivre, la diaspora palestinienne et le rôle qu’elle pourrait jouer dans la relance de l’OLP et du projet national ont brillé par leur absence.

L’accent a plutôt été mis sur les élections dans les territoires palestiniens occupés (TPO) de Cisjordanie, de Gaza et de Jérusalem-Est, malgré le contrôle total d’Israël et sa capacité à empêcher tout résultat significatif.

Il est trop tôt pour juger de l’initiative de réconciliation des organisations, mais jusqu’à présent celles-ci ne semblent guère reconnaître que la diaspora puisse disposer d’une liberté d’action et de ressources qui ne sont pas accessibles aux Palestiniens sous occupation ou aux citoyens palestiniens d’Israël.

Cette étude se penche sur la question de savoir comment cette composante clé de l’OLP – les communautés de la diaspora palestinienne – pourrait revigorer le caractère représentatif de l’OLP afin que l’organisation soit en mesure de développer une stratégie nationale efficace et soit mieux préparée pour répondre aux énormes défis auxquels le peuple palestinien est confronté.

L’hypothèse à l’origine de cette étude est qu’un engagement plus actif et constant entre la diaspora et les missions diplomatiques de l’OLP à l’étranger pourrait contribuer à renforcer l’OLP, à la rendre plus attentive aux défis et aux préoccupations du peuple palestinien, à mieux la positionner pour résister aux menaces contre les droits et la souveraineté des Palestiniens, et à contribuer à la mobilisation stratégique de la diaspora dans les pays où résident les Palestiniens.

Une OLP qui n’est pas engagée avec le peuple palestinien, en particulier avec ceux qui résident en dehors de la Palestine historique, n’obtiendra que le désengagement de la diaspora vis-à-vis de ses représentants, ce qui fera assurément de l’OLP une institution non représentative.

Ainsi, à un niveau plus fondamental, la revitalisation de la relation entre la diaspora et l’OLP via le corps diplomatique palestinien est essentielle à la légitimité de l’OLP en tant que reflet de la volonté du peuple palestinien.

Pour répondre à la question posée par l’étude, les auteurs ont examiné les fondements juridiques du corps diplomatique ainsi que les règles régissant ses fonctions ; la relation entre l’OLP et l’Autorité nationale palestinienne (ANP) et la manière dont elles se partagent les responsabilités de la gestion du corps ; et l’efficacité du corps en sélectionnant des missions représentatives pour mieux comprendre l’engagement au sein du pays hôte et avec les communautés palestiniennes que le corps est également censé représenter [1].

En outre, l’étude se concentre sur trois événements précis pour évaluer l’engagement du corps diplomatique avec la diaspora : 1) la candidature de la Palestine au statut d’État entre 2011 et 2012, 2) la décision de l’ancien président américain Donald Trump de transférer l’ambassade des États-Unis à Jérusalem en 2017, 3) et les élections du Conseil national de l’OLP de 2018 (voir l’annexe 1 pour la méthodologie).

Huit missions palestiniennes ont été sélectionnées pour l’étude sur la base d’un ensemble de critères comprenant l’influence du pays dans les affaires internationales et palestiniennes, sa situation régionale, la taille de la communauté palestinienne, et notre capacité à identifier les membres de la diaspora et les groupes de solidarité dans ces pays.

Nous avons interrogé 35 personnes, dont des membres des missions, de la diaspora et des groupes de solidarité, ainsi que d’anciens diplomates et experts (voir l’annexe 2 pour la liste des personnes interrogées).

Cette étude a d’emblée été conçue comme un exercice limité, compte tenu des ressources dont disposaient les auteurs et du fait qu’elle était la première du genre. Elle doit être considérée comme le début d’un effort visant à comprendre la structure et le fonctionnement du corps diplomatique de l’OLP et sa contribution à l’organisation dans son ensemble.

De nombreux défis ont été relevés lors de l’étude. Par exemple, l’identification de la relation entre les structures de l’OLP et de l’ANP et la recherche de documents d’appui ont nécessité des investigations importantes ainsi qu’une vérification croisées des informations fournies par différentes sources.

Cela n’est peut-être pas surprenant étant donné que l’OLP s’est développée en grande partie dans la clandestinité pendant la première décennie de son existence et qu’elle a été attaquée pendant des années, attaques qui ont été redoublées sous l’administration Trump.

De plus, le transfert de pouvoirs de l’OLP à l’ANP est en cours mais incomplet, y compris pour le corps diplomatique, ce qui rend difficile l’identification des rôles, des responsabilités et des ressources.

En outre, il a été difficile de tenir des entretiens avec l’ensemble des missions ainsi qu’avec des représentants de la diaspora et des organisations de solidarité de chacun des pays sélectionnés.

Néanmoins, nous avons réussi à obtenir les informations nécessaires sur lesquelles appuyer notre analyse et nos recommandations, et plusieurs diplomates et membres du personnel de l’OLP, – anciens comme actuels – ont largement soutenu l’étude et ses objectifs, tout comme les autres interlocuteurs.

L’étude a été réalisée par une équipe de quatre femmes, toutes expertes reconnues et membres d’Al-Shabaka : The Palestinian Policy Network. Nadia Hijab a conçu l’idée, écrit la note conceptuelle et rédigé une grande partie du rapport ; Zaha Hassan, qui a rejoint l’équipe plus tard dans le processus, a entrepris des recherches approfondies et rédigé la majeure partie du rapport ; Inès Abdel Razek a mené la plupart des entretiens ; et Mona Younis a élaboré la méthodologie et les protocoles d’entretien.

Toutes sont restées engagées tout au long de la réalisation de l’étude.

Nous tenons à remercier Diana Buttu qui a joué un rôle clé au cours des premiers mois, en faisant avancer le concept, en développant l’approche et en participant aux révisions. Nous tenons également à remercier Mazen Arafat, Leila Shahid, Jamil Hilal et Sara Husseini pour leur participation au comité de révision ; leur soutien, leurs commentaires et leur dévouement ont énormément enrichi cette étude.

En outre, nous souhaitons remercier toutes les personnes qui ont accepté d’être interviewées pour cette étude, pour leur temps, leur intérêt et leur engagement en faveur des droits des Palestiniens. De nombreuses personnes interrogées ont préféré rester anonymes et nous avons respecté leur souhait.

Enfin, nous souhaitons remercier l’équipe d’Al-Shabaka pour ses conseils et son soutien, et en particulier Alaa Tartir pour ses commentaires détaillés.

L’étude ne comprend pas d’examen de la manière dont la pandémie de COVID-19 a touché les TPO et les pays accueillant des réfugiés et des exilés palestiniens. Dans de nombreux cas, la pandémie a favorisé la coordination entre la diaspora et le corps diplomatique ; le ministère des Affaires étrangères de l’ANP et les missions de l’OLP ont travaillé en étroite collaboration avec la diaspora pour acheminer des fonds, des fournitures médicales et d’autres aides vers le TPO, ce qui a permis de renforcer la réponse et les capacités du système de santé palestinien.

Cependant, des milliers de Palestiniens bloqués en dehors du TPO, dont de nombreux étudiants, ont également été signalés, et ils estiment ne pas avoir reçu le soutien dont ils avaient besoin de la part de leurs missions. Ces problèmes, qui impliquaient des pays de transit, ont été pour la plupart résolus après quelques semaines.

Ce sont ces deux facettes du corps diplomatique de l’OLP que notre étude cherche à aborder : le potentiel du corps lorsqu’il fonctionne au mieux, ainsi que les problèmes et les lacunes lorsqu’il ne fonctionne pas.

Nous espérons que l’étude renouvellera l’appréciation du potentiel de l’OLP et de son corps diplomatique, et qu’elle insufflera une nouvelle vie à l’engagement entre l’OLP et la diaspora, afin que cet échange régulier d’idées et de commentaires puisse servir de mécanisme pour renforcer les institutions palestiniennes, unifier le peuple et soutenir la réalisation des droits inaliénables des Palestiniens partout dans le monde.

Zaha Hassan, Nadia Hijab, Inès Abdel Razek et Mona Younis

Chapitre 1 : Faire face à la crise du mouvement national palestinien

Le projet national palestinien face à des défis existentiels

Sur le plan interne, les défis les plus critiques sont le résultat de la diminution du caractère représentatif de l’OLP suite à la montée en force de l’ANP, une construction des Accords d’Oslo avant tout mise en place pour garantir la sécurité d’Israël jusqu’à la conclusion d’un accord permanent. À l’extérieur, et avec l’érosion de la solution à deux États, Israël continue de menacer d’annexer de jure quelque 30 % de la Cisjordanie tout en étendant ses accords de normalisation avec un nombre croissant d’États arabes.

Étant donné que la mise en œuvre des décisions de l’OLP est désormais déléguée aux bureaux étroitement liés au président de l’ANP et au président de l’OLP, le processus nécessaire de réévaluation de l’utilité et des fonctions de l’ANP a été reporté à plusieurs reprises.

Bien que toutes les organisations se soient engagées en septembre 2020 à unir leurs efforts pour refuser la normalisation et promouvoir le projet national, le chevauchement des compétences et des pouvoirs de l’ANP et de l’OLP continuera probablement à compliquer la réconciliation nationale entre l’ANP, dirigée par le Fatah, et le Hamas qui n’est pas encore membre de l’OLP et qui continue à s’opposer aux accords d’Oslo.

Parmi les défis externes les plus critiques figure la colonisation des TPO [Territoires Palestiniens Occupés], qui s’est ancrée à la fois dans les faits et dans le droit israélien. La loi fondamentale dite de l’État-nation juif [2], qui confère au peuple juif un droit exclusif à l’autodétermination partout où Israël étend sa souveraineté, signifie que les intentions territoriales d’Israël pourraient ne pas s’arrêter à l’annexion partielle de la Cisjordanie.

Cela laisse les Palestiniens d’Israël et des TPO dans une position juridique précaire qui pourrait ouvrir la voie à leur déplacement massif. De plus, alors que les faits sont imposés sur le terrain et que des lois sont adoptées pour consolider le contrôle israélien sur la Cisjordanie, le gouvernement israélien s’efforce de neutraliser – avec un certain succès – les critiques internationales émanant de certaines parties de l’Europe et du monde arabe.

En conséquence, l’OLP ne peut plus considérer comme acquis un consensus international sur une résolution juste du conflit.

Parallèlement à cette réalité qui impose réflexion, la politique américaine déclarée au Moyen-Orient a changé. Les mesures prises par l’administration Trump, notamment le transfert de l’ambassade américaine de Tel Aviv à Jérusalem, et la nouvelle législation fédérale [3] affectant le statut et la viabilité financière de l’OLP, pourraient être difficiles à inverser ou à abroger avec une nouvelle administration, même avec un Congrès contrôlé par les démocrates.

Le soi-disant “plan de paix” publié par l’administration Trump donne effectivement le feu vert à l’annexion par Israël de certaines parties de la Cisjordanie occupée et assure à Israël la reconnaissance politique des États-Unis.

Un certain nombre d’anciens responsables américains affirment aujourd’hui que les États-Unis devraient tout simplement se retirer du “processus de paix” entre la Palestine et Israël, étant donné l’échec du projet de deux États, bien que la plupart d’entre eux n’appellent pas à la fin de l’assistance militaire et répressive américaine à Israël, alors même qu’une réalité d’apartheid est de plus en plus imposée aux Palestiniens.

Avec l’arrivée de la pandémie de COVID-19 et les ravages humains et économiques qu’elle a provoqués aux quatre coins du monde, il est peu probable que l’Union européenne ou d’autres pays apportent le même niveau de soutien aux Palestiniens des TPO.

Et avec les États du Golfe qui commencent à normaliser leurs relations avec Israël – et avec leurs économies ébranlées par la chute des prix du pétrole – l’OLP et l’ANP ne pourront pas compter sur l’aide financière des États arabes pour soutenir une attitude palestinienne de fermeté sur le territoire.

L’objectif de cette étude

À ce stade critique, l’OLP doit réévaluer la plate-forme qu’elle a adoptée en 1988 en vue d’établir un État dans les 22% restants de la Palestine historique qui ont été occupés par Israël en 1967, et développer une stratégie en vue d’un agenda politique renouvelé qui préserve les droits inaliénables du peuple palestinien, s’efforce de réaliser ses aspirations nationales et soutient sa présence sur le territoire.

Ces discussions sont à l’ordre du jour des pourparlers entre le Fatah, le Hamas et d’autres organisations qui ont débuté en septembre 2020.

Toute stratégie, cependant, doit rester fidèle aux piliers du Pacte national de l’OLP que sont “l’unité, la mobilisation et la libération”, doit capter l’imagination des Palestiniens, doit surmonter leur désaffection à l’égard des dirigeants traditionnels et doit les inciter à agir où qu’ils se trouvent. L’unité nationale, en particulier, est une condition sine qua non pour aller de l’avant.

Cette étude se penche sur la question de savoir comment un groupe clé de l’OLP, les communautés de la diaspora palestinienne4, pourrait se réengager auprès de l’OLP afin de revigorer son caractère représentatif.

Ce faisant, l’organisation pourrait être en mesure de développer une stratégie nationale efficace et être mieux équipée pour répondre aux importants défis auxquels sont confrontés les Palestiniens, où qu’ils vivent.

L’hypothèse qui sous-tend l’étude est qu’un engagement plus actif [4] et régulier entre la diaspora et les missions diplomatiques de l’OLP à l’étranger contribuerait à renforcer l’OLP, à la rendre plus à l’écoute des défis et des préoccupations du peuple palestinien, à la mettre en meilleure position pour résister aux menaces qui pèsent sur les droits et la souveraineté des Palestiniens, et à contribuer à la mobilisation stratégique de la diaspora dans les pays où résident les Palestiniens.

Nous reconnaissons que les expériences de la diaspora palestinienne avec l’OLP diffèrent d’un pays à l’autre et à travers différentes périodes, un sujet qui mérite une étude beaucoup plus approfondie.

Néanmoins, on peut affirmer sans risque de se tromper qu’une OLP qui n’est pas à l’écoute du peuple, en particulier de ceux qui résident en dehors de la Palestine historique, garantit le désengagement de la diaspora des missions diplomatiques, ce qui garantit à son tour une OLP non représentative.

Ainsi, à un niveau plus fondamental, la revitalisation de la relation entre la diaspora et le corps diplomatique palestinien est essentielle à la légitimité de l’OLP en tant que reflet de la volonté du peuple palestinien.

L’évolution de l’OLP et sa représentation du peuple palestinien

La lutte nationale palestinienne a commencé avec le déplacement forcé des trois quarts de la population indigène de la Palestine historique en 1947-48. Naturellement, la justice pour ces réfugiés, fondée sur le retour et la restitution des biens, était et reste la principale demande palestinienne.

Après la fondation de l’OLP en 1964, et plus particulièrement lorsque le contrôle de l’organisation est passé de la Ligue arabe aux Palestiniens eux-mêmes après la guerre israélo-arabe de 1967, l’organisation a représenté un moyen pour l’expression de la volonté de ceux qui étaient en exil.

Fondée et dirigée par des Palestiniens de la diaspora, l’OLP a trouvé son premier soutien [5] parmi la population largement réfugiée à Gaza [6] et a atteint sa maturité dans les camps autour d’Amman et de Beyrouth avant son évacuation forcée vers Tunis en 1982, qui devait durer une décennie.

Après la guerre israélo-arabe d’octobre 1973, l’OLP a lentement amorcé un changement stratégique, passant du retour des réfugiés et de l’autodétermination dans la Palestine historique à un État souverain dans la bande de Gaza et la Cisjordanie occupées, y compris Jérusalem-Est, comme objectif final de la résistance. Le CNP a officiellement adopté ce programme politique en 1988.

Lorsque l’organisation a pu opérer ouvertement dans les TPO après la signature des accords d’Oslo en 1993, les priorités et l’engagement entre l’OLP et la diaspora ont changé de manière significative.

Le Hamas, ainsi que d’importantes organisations politiques laïques de l’OLP ayant des membres de la diaspora, se sont opposés à la signature d’un accord intérimaire [7] avec Israël, car ils pensaient que cela légitimerait la présence israélienne sur les terres palestiniennes et porterait atteinte aux droits des réfugiés.

En outre, l’ANP, qui a été créée en tant qu’organe directeur provisoire, ne représente que les résidents palestiniens des TPO. Avec le temps, la discorde au sein de l’OLP s’est également envenimée, l’organisation et ses différents départements ayant été vidés de leur substance au profit de l’ANP et de ses ministères, soutenus par les donateurs.

Bien que le mandat du ministère des Affaires étrangères de l’ANP comprenne les “affaires des expatriés”, les droits des réfugiés palestiniens, ainsi que les intérêts et les préoccupations de la diaspora, ont été largement subordonnés à l’initiative politique visant à obtenir la reconnaissance internationale de l’État de Palestine et à obtenir des fonds et un soutien pour la construction de l’État palestinien [8].

La vitalité et le caractère de l’OLP ont également subi l’impact négatif de la fragmentation physique et politique du corps politique palestinien.

Les deux principales factions politiques palestiniennes, le parti au pouvoir, le Fatah, et son rival, le Hamas, ont jusqu’à présent été incapables ou peu désireux de forger une voie vers la réconciliation nationale depuis la scission de 2007, qui a laissé le mouvement islamique contrôler Gaza où vivent près de deux millions de Palestiniens, soumis depuis lors à un siège israélien draconien.

L’incapacité jusqu’à présent de rassembler les organisations islamiques sous l’égide de l’OLP a contribué à affaiblir le mouvement de libération nationale et sa capacité à répondre aux menaces en tant que front uni [9].

Bien que les organes de décision de l’OLP se soient périodiquement réunis pour discuter des défis auxquels le mouvement est confronté, les résolutions qu’ils ont adoptées appelant à des actions spécifiques, notamment la fin de la coordination répressive avec Israël, ont été laissées à la discrétion du président de l’OLP.

À la suite de la déclaration officielle d’Israël de son intention d’annexer illégalement de nouvelles zones du TPO, Mahmoud Abbas a temporairement mis fin à la coordination sécuritaire et administrative avec Israël. Il reste à voir comment les efforts d’unité lancés en septembre 2020 progresseront et dans quelle mesure ce processus permettra d’élaborer un plan d’action stratégique.

La prochaine génération de Palestiniens qui devrait hériter de la lutte pour la libération nationale, dont ceux de la diaspora, est déconnectée de l’OLP et de son programme politique, qui reste attaché à une vision de plus en plus improbable d’un État indépendant à Gaza et en Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est.

Cette génération n’a aucun lien avec l’OLP et ses organisations auxiliaires du passé, notamment les organisations étudiantes et professionnelles, les syndicats, les groupes de femmes, les camps d’été et les conférences [10], pour n’en citer que quelques-uns.

Beaucoup d’entre eux ne comprennent pas à quel point la reconnaissance internationale de l’OLP a été essentielle pour établir l’identité nationale palestinienne sur la scène mondiale et pour faire reconnaître le droit des Palestiniens à l’autodétermination et à la souveraineté.

La plupart d’entre eux ont atteint leur majorité après la signature des accords d’Oslo et considèrent que l’OLP est indissociable de l’ANP qui, comme nous l’avons vu précédemment, n’était destinée qu’à être un organe directeur provisoire représentant les résidents palestiniens des TPO.

Pour ces jeunes Palestiniens, l’OLP, telle qu’elle existe actuellement, ne représente ni les Palestiniens vivant sur la terre de Palestine, ni les plus de six millions [11] de personnes résidant à l’extérieur, dans la diaspora. [12]

Ainsi, même si l’OLP devait formuler une stratégie nationale claire, dans la situation actuelle, il est peu probable que ce groupe critique soit incité à agir.

Quelle est la pertinence de l’OLP dans la diaspora ?

Si, comme le suggère cette étude, l’OLP a perdu une légitimité considérable parmi les Palestiniens à l’intérieur et à l’extérieur de la patrie historique, pourquoi la diaspora devrait-elle se soucier de réhabiliter sa relation avec l’OLP en premier lieu ? Et pourquoi cette étude se concentre-t-elle et donne-t-elle la priorité à l’engagement et à la mobilisation des Palestiniens de la diaspora ?

Avant de passer aux conclusions de l’étude, il est nécessaire d’établir l’importance de l’engagement de la diaspora envers l’OLP, de rappeler le rôle que l’OLP a joué dans la préservation de l’identité nationale palestinienne, et de faire le point sur la mesure dans laquelle elle reste un outil essentiel pour la justice et la responsabilité, et la réalisation des aspirations nationales du peuple palestinien.

Il est également important de noter le rôle inestimable que la diaspora peut et doit encore jouer pour faire avancer les droits des Palestiniens.

L’OLP a été l’incarnation du mouvement national palestinien depuis sa fondation en 1964. La reconnaissance internationale de l’OLP, obtenue dix ans plus tard, a fait de l’autodétermination palestinienne une composante intégrale, voire une condition préalable, de la résolution du conflit israélo-arabe.

Avant cela, le Nord considérait largement la question palestinienne comme une question humanitaire qui pouvait être résolue sans consulter les réfugiés eux-mêmes.

La reconnaissance politique a rétabli la Palestine et la nation palestinienne dans la conscience internationale, l’a placée dans le contexte plus large de la paix israélo-arabe et a finalement contraint Israël et les États-Unis à traiter les Palestiniens comme un peuple ayant droit à l’autodétermination et à des droits.

En d’autres termes, sans l’OLP, les Palestiniens ne verraient pas reconnu de véritable lieu où exercer ses droits nationaux.

L’OLP a reconnu que le maintien d’une relation forte avec la diaspora palestinienne était essentiel à sa raison d’être. Ainsi, un an seulement après sa fondation, l’OLP a créé le Département de la mobilisation populaire, qui était chargé d’organiser des syndicats généraux d’étudiants, de femmes et de travailleurs, ainsi que des conseils dans les camps de réfugiés mentionnés ci-dessus. [13]

Ces organes populaires, ainsi que les camps d’été et les conférences qu’ils organisaient [14] dans différents pays d’exil, ont donné à l’OLP certains de ses premiers militants et cadres.

Depuis sa fondation, l’OLP et ses bureaux de représentation ont joué un rôle fondamental dans la préservation du consensus international autour des normes qui sous-tendent une résolution juste du conflit israélo-palestinien, normes qui sont à la base des résolutions de l’ONU qui défendent les droits des Palestiniens, des saisines de la Cour pénale internationale, des avis consultatifs demandés à la Cour internationale de justice, et des communications et plaintes interétatiques soumises aux mécanismes de l’ONU tels que le Comité pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

Sans l’OLP, il n’y aurait pas d’organisme national reconnu représentant les Palestiniens dans les forums critiques et les capitales étrangères, et le consensus international et les normes sur lesquels les Palestiniens s’appuient devant les institutions multilatérales et les gouvernements auraient été beaucoup plus faciles à saper ou à remettre en question.

C’est pourquoi les groupes de pression pro-israéliens consacrent tant de temps et de ressources à délégitimer, criminaliser et diffamer les organes représentatifs palestiniens dans les capitales clés comme Washington, DC, et Bruxelles.

Les Palestiniens de la diaspora ont joué un rôle essentiel dans le maintien du soutien aux droits des Palestiniens dans leurs pays d’adoption, et ils sont essentiels à la réalisation des objectifs nationaux.

Nombre d’entre eux sont citoyens de démocraties libérales où ils sont libres de s’engager dans des actions de défense [des droits des Palestiniens] et peuvent influencer l’opinion publique et les politiques de leurs gouvernements.

Ils ne sont pas captifs de l’impasse politique dans laquelle se trouvent les deux principales organisations politiques palestiniennes et ne sont pas confrontés aux restrictions que subissent leurs compatriotes à Gaza, en Cisjordanie et dans d’autres parties du monde arabe accueillant des réfugiés palestiniens et des communautés de la diaspora.

La distance qui sépare les Palestiniens de la diaspora de leur patrie historique leur permet d’avoir une vision et une perspective uniques sur la façon dont la liberté, la justice et l’égalité pour le peuple palestinien dans son ensemble peuvent être le mieux défendues au niveau international.

Leur participation active à la lutte pour la libération et les droits des Palestiniens peut enrichir considérablement le débat national sur la stratégie et la tactique.

Pour résumer, à un moment où le leadership national palestinien est le plus faible et où les efforts pour étouffer le projet national palestinien sont les plus forts, la diaspora palestinienne doit être considérée comme une source majeure de pouvoir pour l’OLP et le peuple palestinien.

Comme il existe des missions et des bureaux de représentation de l’OLP dans plus de 100 pays [15], ils ont la capacité de servir d’intermédiaire entre la diaspora et l’OLP, permettant le partage d’informations et d’idées, et créant des mécanismes d’interaction.

Utilisés de manière stratégique, le corps diplomatique palestinien et les missions de l’OLP pourraient jouer un rôle essentiel dans la reconnexion de la diaspora aux missions de l’OLP, et dans la revitalisation de la relation entre les deux, comme une étape préliminaire pour faire de l’OLP un meilleur représentant des Palestiniens où qu’ils soient, et pour donner aux Palestiniens les moyens de mieux servir leur cause nationale.

Chapitre 2 : La lente érosion du statut de l’OLP

La signature des accords d’Oslo et la création de l’ANP ont eu un impact négatif sur la relation autrefois très forte entre la diaspora palestinienne et l’OLP et ses différents départements.

Initialement, les ministères de l’ANP fonctionnaient en parallèle avec les départements de l’OLP censés s’engager, servir et mobiliser la diaspora. Cela a changé au fil du temps avec pour résultat que ces départements ont été presque entièrement vidés de toute fonction au profit des ministères de l’ANP.

Comme le souligne Hanan Ashrawi, membre du Comité exécutif de l’OLP : « Les Jérusalemites, ainsi que les réfugiés et exilés palestiniens, se sont sentis abandonnés par l’OLP, dont la juridiction a commencé à se réduire à une partie du peuple sur une partie de la terre pour une période temporaire, et uniquement par le biais de l’ANP. » [16]

Cette évolution a contribué à la croyance dans toute la diaspora que ses droits et ses préoccupations n’étaient plus une priorité pour les dirigeants palestiniens. Les sections ci-dessous examinent le rôle traditionnel joué par l’OLP dans les affaires étrangères et les relations avec la diaspora, et comment le changement en faveur de l’ANP s’est imposé.

Les premiers fruits cueillis par le corps diplomatique de l’OLP

Très tôt, l’OLP a commencé à établir des bureaux de représentation dans les capitales étrangères afin de renforcer le soutien international à l’autodétermination et aux droits des Palestiniens, en plus de servir les intérêts de la diaspora. Le Bureau politique de l’OLP était le nœud central de la stratégie de libération nationale de l’OLP.

La première mission de l’OLP en dehors du monde arabe a été établie en Chine en 1965 [17], un an seulement après la fondation de l’OLP et avant que certains pays arabes aient officiellement reconnu l’organisation en tant que représentant du peuple palestinien.

Bien qu’il n’y avait pas de population palestinienne significative résidant dans le pays, la relation a été jugée importante comme un moyen de centrer le mouvement national palestinien sur la lutte anti-impérialiste et anti-colonialiste. La relation a abouti à la canalisation d’armes et à la formation de l’OLP et de ses organisations. [18]

Un travail sérieux de défense de la cause au niveau international et dans les relations étrangères a commencé après que l’ONU et la Ligue arabe ont reconnu l’OLP en 1974. Après l’adoption par la PNC de la « Déclaration d’indépendance » de la Palestine en 1988 et l’accélération de la stratégie d’internationalisation, le Bureau politique de l’OLP a fonctionné comme un quasi-ministère des Affaires étrangères représentant le peuple palestinien auprès des gouvernements du monde entier et dans les organisations internationales [19], dans le but de faire avancer le programme politique palestinien pour le retour et la restauration des droits.

En 1993, l’OLP avait des bureaux dans plus d’une centaine d’États. Pourtant, contrairement à d’autres pays, les bureaux et les représentants de l’OLP à l’étranger étaient toujours, avant tout, les représentants d’un peuple et non d’un État.

Aujourd’hui, l’État de Palestine est reconnu par 137 pays et accueille 42 missions étrangères à Ramallah. Il existe également huit consulats généraux à Jérusalem qui sont accrédités auprès de l’ANP. [20] L’existence de ces consulats est antérieure à la création de l’État d’Israël et leur mandat couvre Jérusalem, la Cisjordanie et Gaza.

Tensions croissantes dans un corps diplomatique bicéphale

Pendant une décennie après la création de l’ANP en 1994, l’OLP est restée officiellement responsable de la diplomatie et elle conserve, à ce jour, la seule capacité officielle de négocier des accords internationaux au nom de l’ensemble du peuple palestinien.

L’Accord intérimaire israélo-palestinien sur la Cisjordanie et la bande de Gaza (Oslo II), signé en 1995, interdisait spécifiquement à l’ANP de conduire les relations étrangères [21].

Ainsi, si l’ANP souhaitait ouvrir une mission diplomatique à l’étranger ou accueillir une mission étrangère dans les OPT, Oslo II exigeait que cela se rapporte au développement économique. [22] Lorsque l’ANP s’engageait avec la communauté internationale sur des projets ou souhaitait accepter l’aide de donateurs, l’OLP devait apposer sa signature au nom de l’ANP [23].

Malgré les interdictions contenues dans l’accord intérimaire, la loi fondamentale de l’ANP de 2002, la première quasi-constitution de l’ANP, a donné au président le pouvoir de choisir les diplomates et d’accepter les pouvoirs des délégations étrangères [24]. Cela aurait pu être l’objet de controverses mais le président de l’OLP à l’époque, Yasser Arafat, était également le président de l’ANP.

De plus, pour éviter de donner l’impression qu’elle allait à l’encontre d’Oslo II, l’ANP a créé le ministère du Plan et de la Coopération internationale (MoPIC). À toutes fins utiles, le MoPIC fonctionnait comme un ministère des Affaires étrangères travaillant en parallèle avec le Bureau politique de l’OLP.

Lors des réunions dans les capitales étrangères, il n’était pas rare que les responsables des organes de l’OLP et de l’ANP représentent à deux les intérêts palestiniens. Les pays donateurs traitaient avec l’ANP des détails de tout projet de développement, tandis que l’OLP signait les accords bilatéraux.

Au fil du temps, des tensions sont apparues entre l’OLP et l’ANP. Selon Hanan Ashrawi, membre du comité exécutif de l’OLP, « après que l’OLP soit revenue en Cisjordanie et à Gaza pour vivre sous occupation, [l’ANP] a gagné de plus en plus d’autorité parce qu’elle est devenue la destination des financements. Et l’OLP s’est progressivement affaiblie et est devenue ce que nous appelons une simple ligne budgétaire de l'[ANP] plutôt que le premier décideur. » [25]

Elle note que « les ministères de l’ANP ont commencé à empiéter sur [les mandats départementaux de l’OLP] » avec l’approbation tacite des États donateurs. En définitive, le Fonds national de l’OLP « s’est retrouvé vide car la ‘taxe de libération’ n’était plus prélevée ou transférée par les gouvernements arabes, et tous les dons ont été affectés à des projets spécifiques dans le cadre du programme d’établissement de la paix. [26]

Ce qui a empêché que le statut et les compétences de l’OLP d’être complètement sous la coupe de l’ANP et ses ministères, c’est le fait que le président de l’OLP était aussi le président de l’ANP.

En 2003, sous une pression interne, mais également de la part des États-Unis et d’Israël [27], le Conseil législatif palestinien a modifié la loi fondamentale de l’ANP pour créer un bureau du Premier ministre. La branche exécutive a été réorganisée pour dépouiller de certains de ses pouvoirs Yasser Arafat, le président de l’ANP, qui avait soulevé la colère de l’administration George W. Bush suite à des attaques contre les Israéliens pendant la 2e Intifada.

Avant ces changements [28], un exécutif unitaire existait avec le président de l’ANP à la tête du gouvernement. Les amendements de 2003 ont alors établi un double exécutif dans lequel le pouvoir était partagé entre le président de l’ANP et son Premier ministre.

Cela aurait pu menacer la suprématie de l’OLP sur l’ANP, à l’exception du fait que le président de l’ANP était responsable de la nomination et de la révocation du Premier ministre [29] et conservait l’autorité sur la nomination des diplomates et l’accréditation des délégations étrangères [30].

L’ère Abbas : restructurer les institutions

Avec l’élection de Mahmoud Abbas à la présidence en 2005, toute inquiétude concernant la violation des interdictions d’Oslo II concernant la conduite des relations étrangères par l’ANP se retrouvait écartée.

Les compétences du MoPIC ont été transférées à un nouveau ministère des Affaires étrangères (MoFA) de l’ANP. Cependant, l’OLP conservait l’autorité ultime sur le fonctionnement du ministère et de la diplomatie internationale par plusieurs importants leviers.

Premièrement, seul le président de l’ANP, siégeant également en tant que président de l’OLP, peut ouvrir ou fermer un bureau de l’OLP à l’étranger. [31]
Deuxièmement, parce que le Premier ministre est le représentant politique du président, le président de l’ANP/président de l’OLP exerce une influence sur la sélection des membres du cabinet, y compris celui du ministre des Affaires étrangères.
Troisièmement, comme indiqué ci-dessus, seul le président de l’ANP/président de l’OLP, plutôt que le ministre des Affaires étrangères ou le Premier ministre, est officiellement responsable de la nomination et de la révocation des diplomates.
Quatrièmement, toutes les lois, y compris celles affectant la conduite des relations étrangères, sont promulguées par le président de l’ANP ou doivent être adoptées à la majorité qualifiée. Obtenir une majorité qualifiée pour forcer la main du président serait difficile à obtenir sans que le parti du président – ​​également le parti au pouvoir dans l’OLP – ne fasse sécession.

En dernier recours au cas où le président de l’ANP et le président de l’OLP ne seraient une seule et même personne, la loi sur le corps diplomatique, discutée plus loin dans ce chapitre, prévoit spécifiquement que la promulgation de la loi relève à la fois du président de l’OLP et du président de l’ANP [32] et que tout règlement de l’ANP mettant en œuvre la loi sur le corps diplomatique doit être approuvé à la fois par le président de l’ANP et le président de l’OLP. [33]

De cette manière, toute tentative de légiférer sur les pouvoirs dans la conduite des affaires étrangères, en s’écartant de l’OLP pourrait être bloqué. Enfin, seule l’OLP dispose d’une autorité légale et internationalement reconnue pour signer des accords et traités bilatéraux ; la Loi fondamentale de l’ANP ne donne pas à l’exécutif le pouvoir de signer des accords.

Ce qui ressort clairement de la division du travail entre l’ANP et l’OLP sur les questions affectant les relations étrangères, c’est que la clé de voûte du maintien de la suprématie de l’OLP réside dans le fait que la présidence de l’OLP et le président de l’ANP sont la même personne.

En fait, la présidence de l’OLP et la présidence de l’ANP ont toujours été aux mains de la même personne. Tant que le président siège également en tant que président de l’OLP, la primauté de l’OLP est assurée et les structures redondantes des relations étrangères existant entre l’ANP et l’OLP ne sont pas en conflit.

Ce système a fonctionné jusqu’à un certain point en mars 2006, lorsque les membres du Hamas Ismail Haniyeh et Mahmoud Zahar sont devenus respectivement Premier ministre et ministre des Affaires étrangères de l’ANP. Aucune contestation de l’autorité de l’OLP sur les relations étrangères n’est apparue parce que Mahmoud Abbas, en tant que président de l’ANP et président de l’OLP, a maintenu son autorité sur les relations internationales et les engagements diplomatiques, conformément à la loi régissant l’ANP.

Suspension de l’activité du Bureau politique de l’OLP

Après la création du ministère des Affaires étrangères en 2005, le ministre des Affaires étrangères de l’ANP, Nasser Alkidwa, a proposé des réformes visant à “intégrer le rendement” du Bureau politique de l’OLP au ministère des Affaires étrangères de l’ANP. [34] Le préambule de la loi sur le corps diplomatique, dont Alkidwa s’est fait le champion, stipule que rien dans la nouvelle loi n’empiète sur l’autorité ultime de l’OLP en matière de relations étrangères.

Cependant, les opérations et les compétences du Bureau politique ont été effectivement suspendues et placées sous la présidence directe de l’OLP, ce qui a laissé une plus grande marge de manœuvre opérationnelle au ministère des Affaires étrangères de l’ANP.

Les écrits sur la disparition effective du Bureau politique de l’OLP ne sont pas facilement disponibles et, en fait, les responsables de l’OLP et de l’ANP consultés pour cette étude ne savaient pas que le Bureau politique existait encore ou étaient bien en peine d’identifier qui dirigeait ce département.

L’idée qu’il ne fonctionne plus est suggéré par le fait qu’à la suite des dernières élections du comité exécutif de l’OLP qui se sont tenues en 2018, et au cours desquelles Mahmoud Abbas a été réélu président de l’OLP et président de l’État de Palestine, un remaniement des portefeuilles entre les membres du comité a eu lieu. L’agence de presse Wafa, qui est associée à l’ANP et à l’OLP, a dressé la liste de tous les départements de l’OLP et de leurs nouveaux chefs de comité exécutif, mais n’a fait aucune mention de l’existence du Bureau politique. [35]

Cependant, le site Internet de l’OLP cite le Bureau politique parmi les autres départements de l’OLP, bien qu’il n’y ait aucune référence à un membre exécutif qui puisse l’avoir en charge. L’accent mis sur la professionnalisation du ministère et la priorité accordée à reproduire des attributs d’un État indépendant s’est fait au détriment des piliers de l’OLP que sont l’unité, la mobilisation et la libération.

En outre, le maintien de l’autorité décisionnelle de manière à ce qu’elle puisse “glisser entre l’OLP et l’ANP” a eu pour effet de vicier les “mécanismes institutionnels de responsabilité”.

Pratiquement toutes les responsabilités du Bureau politique relatives à la conduite des relations étrangères, y compris la représentation de la Palestine à l’étranger, la supervision du travail des missions, la prise en compte des intérêts de la diaspora et le renforcement des liens avec celle-ci, sont devenues des fonctions de l’ANP-MoFA. [36]

Les tâches importantes de formulation et de mise en œuvre de la politique étrangère et de nomination des diplomates [37] ont été laissées au président de l’ANP/OLP. [38] Malgré le transfert de la conduite des relations étrangères à l’ANP, qui finançait les ambassades à l’étranger, les ambassades et les missions sont toutes considérées comme des bureaux de l’OLP et sont destinées à recevoir des fonds du Fonds national palestinien. [39]

Pourtant, comme le fait remarquer Hanan Ashrawi, “[n]ous avons une administration au sein de l’OLP qui est pratiquement impuissante parce qu’elle est devenue un simple doublon de l'[ANP], au lieu d’être l’adresse principale à laquelle s’adresser pour traiter avec les Palestiniens, où qu’ils se trouvent.” [40]

Organes supplémentaires de l’OLP ayant des capacités en matière d’affaires étrangères et de diaspora

Il existe actuellement au moins six départements de l’OLP dont les fonctions incluent les relations étrangères, ou qui partagent le travail de promotion des intérêts de la diaspora et des affaires des expatriés.

Les départements pertinents pour cette étude sont le Bureau politique (qui relève effectivement du président de l’OLP), les Affaires de négociation, la Diplomatie et la Politique publique, les Relations internationales, les Affaires des expatriés et les Affaires des réfugiés.

De temps à autre, le président de l’OLP et le président de l’ANP peuvent également créer des organes ad hoc, ou faire appel à la Commission des relations internationales du Fatah pour mener les relations étrangères, ou s’engager avec la diaspora et la société civile à l’étranger.

Le tableau de l’annexe 3 présente les personnes qui avaient des responsabilités en matière d’affaires étrangères à différentes époques, bien que de nombreux départements soient restés inactifs pendant certaines périodes, car il n’y avait pas de réunions du CNP pour redistribuer et réaffecter les dossiers.

Les responsabilités du Bureau politique de l’OLP, en grande partie disparu, comprennent la représentation de l’organisation auprès des organismes internationaux, la prise en charge des intérêts de la diaspora palestinienne et la conclusion d’accords et de traités internationaux – toutes des tâches que le ministère des Affaires étrangères de l’ANP s’attribue à l’exception notable de la conclusion d’accords internationaux.

Le département est également responsable de la mise en œuvre du programme politique de l’OLP.

Le département des affaires de négociation (NAD) est chargé du suivi de la mise en œuvre des accords. Plus largement, le bureau est engagé dans la diplomatie internationale liée aux positions de négociation de l’OLP, notamment en ce qui concerne les droits des réfugiés et les revendications de la diaspora. Le chef du bureau accompagne fréquemment le président de l’OLP à l’étranger.

Les départements de la diplomatie et des politiques publiques (DPPD) et des relations internationales s’engagent tous deux auprès des acteurs de la société civile à différents niveaux sur la plateforme politique de l’OLP.

Le DPPD transmet également des messages et des points de discussion directement aux bureaux de l’OLP à l’étranger afin de faire progresser le programme politique de l’OLP en faveur d’une solution à deux États, et de plaider pour le respect des droits et de la souveraineté des Palestiniens.

Les départements des affaires des expatriés (EAD) et des réfugiés (RAD) servent tous deux les communautés de la diaspora.

L’EAD s’occupe des Palestiniens dans les pays qui ne font pas partie des zones d’opération de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA). Le RAD s’occupe des Palestiniens là où l’UNRWA opère, notamment dans le TPO, en Jordanie, au Liban et en Syrie. L’EAD et la RAD coordonnent leur travail.

En raison de la redondance entre l’OLP et l’ANP en ce qui concerne les compétences en matière de relations étrangères, lorsque les représentants des départements de l’OLP, des comités ad hoc ou de la Commission des relations internationales du Fatah sont envoyés à l’étranger, il peut être difficile de savoir quelle entité, l’OLP ou l’ANP, coordonne la mission.

À l’occasion, les voyages officiels de l’OLP peuvent être coordonnés par les départements spécifiques de l’OLP directement avec les ambassades et les missions concernées sans implication de l’ANP-MoFA.

Chapitre 3 : Le fonctionnement du corps diplomatique

Pour comprendre la dynamique et les défis du corps diplomatique, il est important de comprendre comment les bureaux de représentation sont financés, comment les nominations et les décisions relatives au personnel sont prises, qui gère les opérations et comment les portefeuilles sont distribués aux différents bureaux.

Ce chapitre s’appuie sur des entretiens avec diverses missions, ainsi qu’avec des diplomates et des employés du ministère des Affaires étrangères, anciens et actuels, et avec des Palestiniens de la diaspora.

Dans l’ensemble, les entretiens révèlent un fossé entre ceux qui se considèrent toujours comme des représentants de l’OLP chargés de la représentation et de la libération, et les nouveaux nommés qui fonctionnent davantage comme des bureaucrates.

Il existe également une certaine confusion quant à la manière dont les nominations sont effectuées et un sentiment de favoritisme (wasta) qui entre parfois en jeu. Les missions ont également dû faire face aux difficultés liées à la scission entre le Fatah et le Hamas, ainsi qu’aux violations des droits de l’homme résultant de la coordination répressive avec Israël.

Plus important encore, beaucoup ont eu le sentiment de manquer d’orientation politique de la part de Ramallah, car ils étaient prisonniers du cadre d’Oslo, alors même qu’Israël colonisait sans relâche le territoire et détruisait le projet d’État.

Financement du corps diplomatique

La source de financement du corps diplomatique palestinien devrait être le Fonds national palestinien, le fonds souverain de l’OLP, qui est actuellement sous la supervision du président de l’OLP.

Avant Oslo, lorsque les membres de l’OLP étaient confrontés à des restrictions de visa dans certains pays, les missions dépendaient de la diaspora pour leur personnel, ainsi que pour couvrir leurs coûts. Même après la création du ministère des Affaires étrangères et le début des nominations depuis Ramallah, certaines missions dépendaient encore de la diaspora pour une partie de leurs ressources.

Contrairement à ce qui a été dit, le Fonds existe toujours et est financé selon une source fiable ; quelques ambassadeurs qui faisaient partie du personnel de l’OLP sont payés par le Fonds, tandis que les autres sont payés par le ministère des Finances.

Les missions qui disposent des meilleures ressources sont généralement celles qui traitent des affaires multilatérales à l’ONU, à l’UE ou à La Haye, ou qui sont basées dans la capitale d’un grand pays.

Les effectifs d’une mission peuvent rapidement s’étoffer pour répondre à des besoins spécifiques ; par exemple, la présidence de la Palestine du G77 (groupe des pays en développement) à l’ONU à New York en 2018, ou à La Haye pour traiter le dossier de la Cour pénale internationale.

Dans l’année qui a précédé sa fermeture en 2018, la mission à Washington, DC, a été rapidement étendue et dotée de ressources pour s’engager auprès de la future administration Trump.

D’autre part, certaines missions sont gonflées bien au-delà de leurs besoins et accueillent des diplomates ayant largement dépassé l’âge de la retraite. Cela est dû en partie à des relations personnelles, mais dans d’autres cas, cela serait dû à la nécessité de trouver des points de chute pour les membres de l’OLP qui se sont sacrifiés pour la cause mais n’ont pas été autorisés à rentrer en Palestine.

Certaines missions sont importantes en raison des tâches protocolaires et des services consulaires qu’elles doivent fournir, comme la mission d’Amman.

Dotation en personnel : Militants versus fonctionnaires

Comme indiqué plus haut, le président de l’ANP engage et renvoie les diplomates, tandis que le personnel est engagé et promu par le ministre des Affaires étrangères de l’ANP. [41]

Le ministère des Affaires étrangères dispose d’un tableau d’effectifs clair pour chaque ambassade, mais il ne se reflète pas nécessairement dans la situation réelle sur le terrain. Si certains diplomates se considèrent comme des diplomates de l’ANP, d’autres ont une allégeance claire à l’OLP.

Selon les personnes interrogées, lorsque le ministère des Affaires étrangères a commencé à assumer les fonctions du Bureau politique de l’OLP après 2005, des différences sont apparues entre les diplomates et le personnel issus de la période militante et évolutionnaire, et les fonctionnaires et bureaucrates qui ont reçu leurs commissions de l’ANP.

Les entretiens ont révélé un manque de clarté au sein du corps diplomatique quant au mode de nomination des diplomates. Un comité de nomination – comprenant le bureau du président, le Fonds national palestinien et le ministère des Affaires étrangères prenait apparemment la décision finale.

Dans le passé, il y avait peu de formation et de nombreux diplomates développaient leurs compétences sur le tas, en prenant exemple de diplomates plus expérimentés. Toutefois, cette situation est en train de changer chez les jeunes diplomates qui reçoivent une formation plus structurée.

Ces dernières années, le ministère des Affaires étrangères a été considéré comme un lieu d’activité prestigieux, et l’élite de l’OLP et du Fatah a toujours été désireuse d’y placer ses fils et ses filles.

Certains responsables se sont plaints que cette pratique leur complique la tâche, car les relations personnelles permettent au personnel de contourner leurs décisions.

Ce qui est clair, c’est que, comme dans d’autres bureaucraties du monde, une mauvaise nomination de haut niveau peut faire ou défaire une mission. Certaines missions dans des pays clés pour la cause palestinienne sont passées d’un haut degré d’efficacité à d’âpres luttes intestines, disparaissant presque de la scène.

S’il existe un certain nombre de missions efficaces, il y en a aussi où les diplomates en chef considèrent leur poste comme une sinécure.

La représentation palestinienne à l’étranger : Succès et défis

Contrairement aux ambassades et missions traditionnelles, le corps diplomatique est censé faire avancer le programme politique de l’OLP en faveur de la solution à deux États, et servir d’unique représentant du peuple palestinien où qu’il se trouve.

Cependant, comme nous l’avons vu plus haut, le transfert de la plupart des responsabilités de l’OLP à l’ANP, y compris la supervision et la gestion des missions diplomatiques, a fait que les missions ressemblent davantage à celles d’un proto-État, avec des sections pour les échanges culturels, les relations commerciales et les affaires consulaires, plutôt qu’à celles qui pourraient soutenir un mouvement de libération.

Une mission palestinienne réussie est perçue comme une mission capable à la fois d’augmenter la valeur des relations bilatérales dans le pays d’affectation, et de renforcer son engagement envers la souveraineté et les droits palestiniens.

Par exemple, selon un diplomate, leurs missions organisent des réunions régulières entre les ministres palestiniens et leurs homologues, ainsi qu’avec les commissions parlementaires de manière systématique. En plus d’aborder les questions de politique étrangère, ces réunions ont également porté sur l’éducation, l’agriculture et le commerce, entre autres domaines.

L’objectif, comme le dit ce diplomate, “était de responsabiliser nos homologues sur la question de la Palestine, de les laisser faire leur travail, mais de leur donner les outils et le contenu pour mieux le faire.” Ce diplomate a pu faire ce travail parce qu’il connaissait les bons interlocuteurs à appeler à Ramallah, une ligne de communication qui n’était peut-être pas disponible pour les autres diplomates.

Parmi les défis auxquels sont confrontés les diplomates, la division entre le Fatah et le Hamas occupe une place importante. Cela a, entre autres, créé des opportunités non désirées pour des parties extérieures telles que l’ONU de s’impliquer “au nom” des Palestiniens.

Un autre problème est le manque de direction de Ramallah dans certains cas, ainsi que la tendance à la microgestion dans d’autres. Les diplomates ont également du mal à s’attaquer aux violations des droits de l’homme accumulés par l’ANP, ce qui nuit considérablement à la cause générale.

En outre, les diplomates ont le sentiment que leurs capacités ont été mises à rude épreuve, notamment en raison des nouvelles obligations découlant des traités après la demande de création d’un État en 2012.

Un autre défi majeur auquel sont confrontés les diplomates palestiniens est de surveiller le rôle joué par Israël dans le pays, tant au niveau officiel que communautaire. En effet, les diplomates israéliens tentent constamment d’améliorer leurs relations tout en sapant celles des Palestiniens.

Le rétrécissement de l’espace pour la défense des droits des Palestiniens, dû en grande partie à l’amalgame entre critique d’Israël et antisémitisme, a un impact sur la diplomatie palestinienne. Dans certains pays, il est de plus en plus difficile pour les diplomates de faire leur travail parce qu’ils sont découragés par le gouvernement du pays par crainte d’être considérés comme anti-Israël, même dans les pays qui se sont engagés à respecter les principales résolutions de l’ONU sur les droits des Palestiniens.

L’adhésion continue de l’OLP/ANP au cadre d’Oslo et l’échec de la réconciliation nationale constituent des défis majeurs pour tous les défenseurs des droits des Palestiniens, y compris la société civile palestinienne, le mouvement de solidarité avec la Palestine et les diplomates palestiniens.

Alors qu’Israël (le prétendu partenaire de négociation de l’OLP) renforce et consolide rapidement son contrôle sur la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est (officiellement annexée en 1980), et qu’il maintient son siège étroit sur Gaza, le programme politique de l’OLP, qui repose sur une solution à deux États, a été remis en question.

La scission entre le parti au pouvoir de l’OLP, le Fatah, et le parti islamiste Hamas, contribue à l’absence d’une stratégie et d’un message unifiés qui empêchent une plus grande mobilisation et coordination au sein de la diaspora, et entre la diaspora et la mission.

L’absence d’initiative forte en faveur des droits des Palestiniens, contribue également à donner l’impression à la diaspora que les diplomates et l’OLP/ANP sont déconnectés du peuple palestinien et n’ont aucune vision.

En réalité, les diplomates, comme le peuple palestinien, expriment leur frustration face à l’état actuel des choses et déplorent le manque de stratégie pour relever les défis auxquels le mouvement national est confronté et qui ont été exposés au chapitre 2.

La seule exception notable où la diaspora et les missions ont ressenti le sentiment d’un objectif partagé et d’une stratégie commune a été lors de la candidature de la Palestine pour devenir un État membre de l’ONU, qui sera abordée au chapitre 4.

Un ancien diplomate de haut rang a résumé la situation : “Le cœur du problème reste le manque de direction politique, de leadership et de toute vision ou stratégie. Les missions à l’étranger ne peuvent pas faire grand-chose, étant donné que la direction centrale n’a ni crédibilité ni plan.”

Relations avec la diaspora : plus consulaires que politiques

Dans les pays où la diaspora palestinienne est présente, les ambassades et les missions ont généralement désigné un personnel responsable des relations communautaires et de la sensibilisation. Lorsque la diaspora entre en contact avec les ambassades et les missions de l’OLP, il est probable que cela concerne des questions consulaires (telles que la certification de mariages, de naissances et de décès, ou l’authentification de documents), ou lorsqu’elle rencontre des difficultés avec le pays hôte. En même temps, en fonction de la crédibilité du diplomate auprès de la communauté palestinienne et de sa volonté d’être proactif, la diaspora peut s’engager sur des questions ayant un impact sur ses droits nationaux ou sa représentation au sein de l’OLP. La diaspora peut également s’adresser aux missions et inviter l’ambassadeur à prendre la parole lors d’événements, ou les diplomates peuvent chercher à s’engager auprès de groupes communautaires et de militants locaux de premier plan pour établir des relations avec la communauté.

Comme nous l’avons vu précédemment, les accords d’Oslo ont eu un impact négatif sur les relations entre la diaspora et l’OLP et ses représentants (voir également le chapitre 5). De nombreux Palestiniens de la diaspora n’ont pas une idée claire du travail de la mission de l’OLP et ont tendance à rejeter l’ensemble du corps en raison de leur déception et de leur frustration face à l’échec du projet national, au manque de leadership efficace, à la domination prolongée par le diktat dans la patrie et au manque de communication et d’engagement avec les communautés à l’étranger.

Le schisme entre le Fatah et le Hamas s’est bien sûr reflété dans la diaspora. Le Hamas et les autres groupes islamistes sont largement écartés des missions officielles en raison du fait que le Hamas n’est pas membre de l’OLP et que de nombreux chefs de mission sont proches du Fatah. Dans les pays où ils sont en mesure de le faire, les groupes islamistes ont leurs propres organisations communautaires ou de la société civile. Dans un pays européen, par exemple, il existe trois associations communautaires palestiniennes, une soutenue par le Fatah, une par le groupe dissident du Fatah dirigé par Mohammad Dahlan et une par le Hamas.

Les questions soulevées dans ce chapitre sont destinées à fournir un certain contexte à la discussion des trois questions sélectionnées pour une analyse plus approfondie au chapitre 4. Il convient de conclure cette section par la réflexion d’un diplomate chevronné : “Il est certain que le système parallèle entre l’OLP et l'[ANP] ne fonctionne pas bien, mais il est possible de les traiter comme les différentes parties d’un même corps. L’ANP fournit l’éducation, les soins de santé et d’autres services, tandis que l’OLP s’occupe de la partie politique, du plaidoyer et de la protection des droits. Mais ce dont nous avons besoin, c’est de plus de leadership et de stratégie.”

Chapitre 4 : L’engagement du corps diplomatique auprès de la diaspora

Afin d’étudier l’étendue de l’engagement du corps diplomatique dans la diaspora, ainsi que sa capacité à représenter le projet national palestinien, nous avons sélectionné trois événements qui ont marqué l’histoire politique récente de l’OLP/ANP.

Le premier est une initiative entièrement planifiée et exécutée par l’OLP au niveau international, la “demande de reconnaissance d’un État palestinien” de 2010 à 2012, qui a permis à la Palestine de passer du statut d’observateur à celui d’État non membre aux Nations unies.

Le deuxième est la réponse palestinienne à la menace extérieure majeure que représentait la décision du président américain Donald Trump de transférer l’ambassade américaine à Jérusalem en 2017, en violation du droit international.

Et le troisième est un problème intérieur, à savoir le fait que le peuple palestinien ne se sent plus représenté par l’OLP, comme l’ont démontré les élections du Conseil National Palestinien (CNP) en 2018 – des élections qui ont eu lieu malgré la désaffection croissante à l’égard de la direction de l’OLP/ANP en raison de son traitement de Gaza, de la scission non résolue entre le Fatah et le Hamas, et de l’effort persistant pour s’accrocher aux accords d’Oslo et aux négociations malgré leur échec à garantir les droits des Palestiniens.

Nous avons interrogé des diplomates et anciens diplomates palestiniens, ainsi que des membres de la diaspora palestinienne et des représentants de groupes de solidarité dans chacun des huit pays sélectionnés pour notre étude.

D’après nos conclusions, la demande d’être reconnu comme État a montré à quel point l’OLP pouvait être efficace lorsque le corps diplomatique et la diaspora travaillaient ensemble, avec des instructions et des messages clairs.

Quant à la décision américaine de transférer son ambassade à Jérusalem, les informations limitées que nous avons pu recueillir sur la réaction de l’OLP, de la diaspora et des groupes de solidarité, suggèrent que la question a été traitée comme une question relevant de l’État.

Enfin, les réponses détaillées que nous avons recueillies sur le processus d’élection du CNP en 2018 ont montré à quel point le système de représentation palestinien était défaillant.

La demande d’être reconnu comme un État : L’engagement de l’OLP et de la diaspora en faveur des objectifs nationaux

Bien que les Palestiniens ne soient pas toujours d’accord sur la valeur ajoutée de l’accession au statut d’État à l’ONU, il s’est clairement agi d’un effort diplomatique orchestré avec succès qui a également impliqué la diaspora. Au sein de l’OLP et de l’ANP, la demande a été comprise comme une initiative visant à établir une large reconnaissance politique internationale de l’État de Palestine sur les terres occupées par Israël après le 5 juin 1967.

Certaines des personnes impliquées, ancrent cette lutte dans la résolution du CNP de 1988 qui déclarait l’indépendance de la Palestine. D’autres l’ancrent dans la déclaration de Berlin de 1999 du Conseil européen, qui évoquait l’ “option” d’un État palestinien dans le cadre des négociations sur le statut final. D’autres encore ont affirmé qu’il s’agissait d’une solution de repli au cas où la conférence d’Annapolis de 2007-2008 ne parviendrait pas à s’accorder sur les questions relatives au statut final.

La période examinée dans cette étude couvre les deux années, de l’automne 2010 à l’automne 2012, qui suivent la tentative ratée de l’administration Obama de relancer les pourparlers directs entre Palestiniens et Israéliens, et qui se sont terminées par la reconnaissance, par l’Assemblée générale, de la Palestine en tant qu’État non membre de l’ONU. C’est en 2010 que la campagne “Palestine-194” a pris toute son ampleur.

Il s’agissait d’une initiative de l’OLP visant à faire de l’État de Palestine le 194e État membre de l’ONU et à obtenir une reconnaissance bilatérale de la Palestine auprès des États qui ne l’avaient pas encore reconnue.

L’objectif sous-jacent était double : affermir la position de négociation de l’OLP vis-à-vis d’Israël dans les pourparlers de paix en préservant le consensus international autour de la ligne verte de 1967 et permettre l’accès de la Palestine à certains mécanismes internationaux comme la CPI, pour que les victimes palestiniennes des crimes de guerre israéliens puissent demander réparation. En 2009, l’État de Palestine avait déjà assuré la CPI de sa volonté de coopérer.

Les efforts de l’OLP ont culminé dans la demande d’adhésion de la Palestine à l’ONU en tant que membre à part entière, que Mahmoud Abbas a présentée lors de l’ouverture de l’Assemblée générale de l’ONU, le 23 septembre 2011.

L’admission nécessitait une recommandation favorable du Conseil de sécurité, où les États-Unis détiennent un droit de veto. Anticipant que les États-Unis s’y opposeraient, l’OLP a préparé une stratégie de repli pour obtenir un soutien en faveur d’une Résolution de l’Assemblée générale qui ferait passer le statut de la Palestine à l’ONU d’entité observatrice à État observateur non membre.

Alors que les délibérations étaient en cours au sein du Comité des admissions du Conseil, l’OLP a cherché à entrer dans d’autres agences spécialisées de l’ONU, notamment l’UNESCO [42].

Cet organe constituait un test important pour évaluer le niveau de soutien à la création d’un État palestinien, car l’admission nécessitait un vote à la majorité des deux tiers à la Conférence générale, composée de 195 pays, y compris les pays d’Europe occidentale qui étaient d’importants partenaires commerciaux d’Israël et qui n’avaient pas encore reconnu la Palestine.

Non seulement un vote favorable à l’UNESCO mettrait la pression sur les États délibérant sur le statut d’État palestinien au sein du Comité d’admission du Conseil de sécurité, mais il pourrait également fournir à la CPI la preuve que la Palestine est un État et que la Cour peut, en droit, statuer sur les allégations de crimes de guerre commis par des Israéliens dans les territoires palestiniens occupés (TPO).

Seuls les États peuvent bénéficier de la juridiction de la CPI en vertu du Statut de Rome, la loi régissant l’organisme [43].

La Conférence générale de l’UNESCO a voté l’admission de la Palestine le 31 octobre 2011, avec 107 voix pour, 14 contre, et 52 abstentions.

Selon un conseiller de Mahmoud Abbas, le président de l’Autorité Nationale Palestinienne (ANP), le vote ne fut pas seulement “un moment historique… sur la route de la pleine reconnaissance de l’indépendance et de l’autodétermination palestiniennes”, c’était aussi “une pierre angulaire” sur laquelle pouvait s’appuyer le Conseil de sécurité et d’autres organisations internationales, ainsi qu’ “une manifestation de la capacité de la communauté internationale à défier l’occupation et à travailler concrètement pour y mettre fin.”

Mais moins de deux semaines plus tard, le comité d’admission du Conseil de sécurité des Nations unies n’a pas réussi à voter l’admission de la Palestine aux Nations unies en tant qu’État membre à part entière.

Plutôt que de s’entêter inutilement à obtenir l’aval du Conseil, l’OLP/APN a redoublé d’efforts pour préparer une Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies reconnaissant la Palestine dans les frontières de la ligne verte d’avant le 5 juin 1967, et faisant progresser son statut aux Nations unies d’entité observatrice à État observateur non membre.

Ces efforts ont été soutenus par le procureur de la CPI qui a déclaré en 2012 qu’il n’était pas compétent pour décider si la Palestine était un État et s’il relevait ou pas de la compétence de la CPI. Il a indiqué que c’était à l’Assemblée générale des Nations unies d’en décider.

L’Assemblée générale a répondu le 29 novembre 2012, Journée internationale de solidarité avec le peuple palestinien, en admettant la Palestine en tant qu’État observateur [44].

L’action menée par la Palestine pour accéder au statut d’État non membre est considérée par beaucoup de Palestiniens, comme le meilleur exemple d’une collaboration étroite et efficace de l’ensemble du système diplomatique de l’OLP/ANP.

Un comité unique de l’OLP a dirigé les efforts et s’est efforcé de rassembler les différents acteurs. Cette activité centralisée a permis une communication claire et une division du travail [45]. Comme l’a dit un conseiller, il y avait “une profonde coordination entre un certain nombre d’organes, et un partage d’expérience entre les jeunes, les diplomates, les conseillers juridiques, les communicants, ceux qui avaient grandi en Palestine, et ceux qui venaient de la diaspora”.

Un autre diplomate se souvient : “Il y avait une coordination totale entre Ramallah et la mission de New York, ainsi que celle de Washington. La résistance du [premier ministre israélien Benjamin] Netanyahu à l’époque et encore aujourd’hui montre la puissance de l’opération.”

Du point de vue de l’OLP/ANP et du corps diplomatique, chaque mesure prise pour officialiser la reconnaissance de la Palestine en tant qu’État augmente le pouvoir du peuple palestinien. Comme l’explique un diplomate étroitement impliqué dans le processus : “Nous avons dû faire preuve de créativité et trouver de nouvelles façons de répondre à l’évolution des réalités négatives – le gouvernement d’extrême droite en Israël, la force du mouvement de colonisation et l’émergence de régimes qui s’écartent de la politique mondiale traditionnelle. Grâce à ces démarches diplomatiques, nous avons pu créer une réalité juridique et rester au centre de l’agenda international malgré les efforts visant à nous ignorer et à nous isoler au niveau international.”

La Résolution sur le statut d’État a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 29 novembre 2012 [46].

Les rédacteurs de la Résolution ont pris soin de s’assurer que le dispositif protégeait le rôle primordial de l’OLP au paragraphe 2, afin que l’organisation reste le seul représentant du peuple palestinien.

Cependant, seul le préambule de la résolution fait explicitement référence au droit des réfugiés palestiniens en vertu de la résolution 194 de l’Assemblée générale des Nations unies.

Lorsqu’on leur a demandé pourquoi les droits des réfugiés n’étaient pas inclus dans les sections du dispositif, les diplomates palestiniens ont expliqué que la résolution portait sur le statut d’État de la Palestine, tout en insistant sur le fait que les droits des réfugiés était protégés par le langage utilisé.

Mais pour les réfugiés palestiniens et la diaspora, cette question demeure une source de préoccupation depuis les accords d’Oslo.

Bien que la requête de l’OLP pour améliorer le statut de la Palestine aux Nations unies ait été avant tout une démarche diplomatique, il y a eu une interaction précieuse entre les fonctionnaires et les diplomates et la diaspora palestinienne [47].

Par exemple, un dirigeant de la diaspora palestinienne d’une importante organisation de la société civile a estimé qu’il y avait eu “un peu plus de cohésion entre la mission et la communauté malgré des différences d’opinion sur la vision plus large” parce que la requête pour accéder au statut d’État était perçue comme “utilisant une stratégie de confrontation pour que les droits des Palestiniens soient respectés”.

Comme l’a expliqué ce dirigeant, “l’une des choses les plus frustrantes pour moi et beaucoup d’autres a été l’apparente incapacité des dirigeants à élaborer une stratégie pour faire respecter les droits des Palestiniens en dehors du cadre de négociations menées par Washington.

La demande de reconnaissance d’un État était un grand changement par rapport au passé. L’OLP a fait preuve d’une certaine bonne foi et d’un plus grand degré de coopération et de communication à ce moment-là.

Personne ne pensait qu’un vote des Nations unies libérerait la Palestine, mais au moins nous avons commencé à avancer dans une direction qui nous éloignerait du processus d’Oslo.”

Le chef d’une organisation de solidarité dans un autre pays a également noté qu’il y avait une coopération plus étroite avec la mission à ce moment-là et une couverture médiatique beaucoup plus importante que pour d’autres luttes.

Cependant, dans un autre pays, un dirigeant actif de la communauté palestinienne ne se souvenait d’aucune action de sensibilisation, en 2012, liée aux efforts pour être reconnu comme État à l’ONU, même si la communauté était forte et bien organisée, et avait été étroitement engagée dans diverses initiatives au cours des années précédentes. Selon lui, la bonne coordination de la mission avec la communauté avait changé avec la nomination d’un nouvel ambassadeur.

Le responsable d’une autre organisation de solidarité a souligné que quelques années plus tard, dans le cadre d’un effort visant à obtenir la reconnaissance d’un Etat palestinien dans une capitale européenne, la mission avait fait un peu de lobbying mais n’avait pas sollicité les groupes de solidarité, se concentrant plutôt sur les alliés qui les soutenaient déjà.

Malgré la nature inégale de l’engagement de la diaspora de l’OLP, l’expérience de la candidature à l’indépendance montre le potentiel de mobilisation et d’action des missions de l’OLP et de la diaspora. Cependant, la demande de reconnaissance montre également l’importance d’avoir des diplomates engagés et créatifs à la tête des missions et met en lumière la manière dont l’engagement efficace de la mission, de la diaspora et de la société civile peut se dégrader au point de tarir toute collaboration.

Déplacement de l’ambassade des États-Unis à Jérusalem

L’annonce du 6 décembre 2017 de l’administration Trump reconnaissant Jérusalem comme capitale d’Israël et le déménagement de l’ambassade américaine le 14 mai 2018, ont représenté un défi important pour le corps diplomatique palestinien.

La réponse internationale à l’inversion de la politique américaine traditionnelle permettrait au moins de découvrir si le droit international signifie encore quelque chose en ce qui concerne la résolution du conflit israélo-palestinien et si le consensus international autour de la solution à deux États tient toujours.

Immédiatement après la déclaration de l’administration Trump, les missions palestiniennes ont mobilisé les États membres pour réaffirmer le cadre juridique international. Les instructions du bureau du président à Ramallah étaient de “mobiliser fortement”, laissant aux missions le soin de décider des méthodes et des détails.

Une lettre a été envoyée au Conseil de sécurité de l’ONU le 6 décembre 2017, attirant l’attention sur les Résolutions passées du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et le droit international.

Le 18 décembre, le CSNU a voté par 14 voix contre 1 (les États-Unis utilisant leur veto) sur la Résolution soumise par l’Égypte, qui déclarait que toute action visant à modifier le statut de Jérusalem était nulle et non avenue, et devait être abrogée.

Après le veto américain, la Palestine et ses partisans à l’ONU ont soumis la Résolution à une session d’urgence de l’Assemblée générale, où elle a été adoptée par 128 voix pour, 9 contre et 35 abstentions.

Même si les missions ont agi auprès des États membres, il semble y avoir peu de mobilisation des missions et de la diaspora contre le déménagement de l’ambassade. Nos entretiens ont montré qu’en 2018, de nombreux Palestiniens de la diaspora refusaient de coopérer avec les missions lorsqu’il s’agissait d’initiatives de l’OLP, soit pour des raisons politiques, soit parce qu’ils les jugeaient inefficaces [48].

L’OLP et l’ANP semblent avoir considéré que le transfert d’ambassade était une question à régler au niveau des États, manquant une occasion de travailler avec la diaspora et le mouvement de solidarité, pour donner plus d’ampleur aux voix palestiniennes et accroître la pression en faveur des droits des Palestiniens.

Dans plusieurs pays, la diaspora et la société civile ont effectivement protesté contre le déménagement mais, comme l’a dit un défenseur palestinien de premier plan, la communauté palestinienne de son pays a estimé que ses efforts n’avaient pas l’impact qu’ils auraient pu avoir en raison de ce qu’elle considérait comme l’inefficacité de la mission.

Les questions soulevées par l’élection 2018 du CNP

Des années 1960 aux années 1990, le CNP a été essentiel pour développer et nourrir le sentiment d’unité du peuple palestinien, et il lui a fourni une vision et un objectif. Selon la loi fondamentale de l’OLP, le peuple palestinien doit élire les membres du CNP au scrutin direct.

Mais, en raison de l’impossibilité d’organiser des élections directes, la sélection des membres du CNP repose sur un système de quotas qui attribue des sièges de manière proportionnelle à divers groupes d’intérêt palestiniens tels que les partis politiques, les syndicats et les syndicats, les lieux géographiques identifiables avec les communautés de la diaspora [49], les indépendants, les rapatriés, le Conseil législatif palestinien, l’armée et les jeunes [50].

Bien que le système de représentation ne soit pas parfait, il a suffisamment bien fonctionné pour maintenir un certain niveau de cohésion et de crédibilité.

Le passage de l’OLP, à partir de 1974, de l’objectif national d’un seul État démocratique dans toute la Palestine mandataire à un État souverain dans les territoires palestiniens occupés par Israël en 1967 dans le cadre des accords d’Oslo, a suscité des inquiétudes parmi les réfugiés et la diaspora, car il a été pour eux le signe que leur droit au retour et à la restitution de leurs biens n’étaient plus le fer de lance de la plate-forme politique de l’organisation.

L’incapacité à convoquer régulièrement le CNP au cours des deux dernières décennies, et le peu d’empressement à ramener le Hamas et d’autres factions palestiniennes sous le parapluie de l’OLP, malgré les promesses faites dans la Déclaration du Caire de 2005, alimentent le mécontentement de la diaspora populaire envers l’OLP.

Le 30 avril 2018, le Conseil national de l’OLP, l’organe législatif de l’organisation, s’est réuni après plus de deux décennies afin d’organiser des élections [51]. Dans le cadre de la préparation des élections, chaque circonscription devait se charger de sélectionner ses propres représentants au sein de l’organe.

Normalement le ministère des Affaires étrangères de l’ANP n’a aucun rôle mandaté dans le processus de sélection des communautés de la diaspora [52]. Néanmoins, nos entretiens avec des militants de la diaspora, des diplomates et des membres du personnel des missions concernant la convocation du CNP 2018 ont confirmé que les missions et les diplomates de l’OLP étaient impliqués dans le processus de sélection ou d’élection des représentants.

Les missions ont effectué des travaux préparatoires, notamment en confirmant le décès de membres du CNP et en mettant à jour les listes en conséquence, ainsi qu’en contactant les membres vivants du CNP pour les informer de la convocation du CNP.

Un diplomate a expliqué qu’une fois qu’une personne avait été sélectionnée, la loi fondamentale de l’OLP ne prévoyait pas de procédure pour la “désélectionner” et que, de ce fait, dans une circonscription palestinienne, de nouveaux sièges avaient été ajoutés pour permettre une “certaine équité” dans la représentation. Une mission peut également être appelée à jouer un rôle de médiateur dans le processus électoral en cas de conflit intracommunautaire ou d'”ingérence extérieure”, afin de contribuer à garantir un processus démocratique.

Dans un pays, un représentant de la communauté a déclaré qu’il y avait eu une “fracture” au cours du processus de sélection. La mission avait pris des “mesures unilatérales” avec comme conséquence que la “représentation n’était pas démocratique”.

Les personnes nommées étaient perçues comme des loyalistes du Fatah approuvés par Ramallah. Cet épisode a engendré un sentiment de méfiance entre la communauté et la mission, dans un pays où les relations étaient jusque-là au beau fixe.

Dans un autre pays, un Palestinien d’une organisation de premier plan a fait le même constat : “[La mission] ne nous a pas du tout informés que les élections du PNC allaient avoir lieu. Nous l’avons découvert par hasard dans les médias. Ils ont nommé eux-mêmes quelques personnes, sans aucune consultation, et aucune élection n’a eu lieu.”

Dans un autre pays encore, où les organisations chargées de sélectionner les nouveaux membres du PNC n’existaient plus et où un certain nombre de membres du PNC étaient décédés ou ne pouvaient être localisés, un ancien diplomate a jugé le processus global “totalement improvisé en fonction des circonstances”, informel et caractérisé par un manque de transparence. Comme le dit cette source, “l’intérêt de l’OLP pour le CNP est saisonnier.

En fin de compte, Abou Mazen et la présidence peuvent débrancher les sélections quand cela les arrange.” Un militant de la société civile palestinienne dans un autre pays encore a déclaré que même lorsque l’OLP était en meilleure forme, la démocratie était toujours un problème dans les nominations et les élections du CNP.

Cependant, les élections du CNP 2018 ont révélé à quel point les problèmes étaient exacerbés par les divisions entre factions au sein du Fatah, et entre le Fatah et d’autres factions, à tel point qu’une personne interrogée a déclaré que “[le CNP] ne représente absolument pas le peuple palestinien.” Des plaintes ont même été exprimées publiquement par les communautés palestiniennes d’Amérique latine, qui ont publié une lettre ouverte critiquant la discrimination et le manque de démocratie des élections du CNP.

Le sentiment de désarroi – voire d’abandon – est résumé par un activiste palestinien : “Il y a une déconnexion totale entre la communauté et la mission palestinienne. La mission ne soutient pas nos actions. [Un comité invité par le pays] a voulu, pour la première fois dans notre histoire, discuter de la question palestinienne ; plusieurs experts ont été invités mais pas un seul Palestinien. Nous n’avons pas d’État pour nous défendre. Pour nous, c’est cela être apatrides”.

De nombreux membres du corps diplomatique sont conscients de ces problèmes. Comme le dit un diplomate, la logique de sélection était partisane : “Les gens ne se sont pas sentis représentés par la façon dont la diaspora a été sollicitée.

On a essayé de renouveler les ‘corps intermédiaires’ comme les syndicats, mais ces groupes sont dépassés et ne sont plus représentatifs.” Un ancien diplomate a expliqué que dans le passé, il y avait une relation forte et une interdépendance entre le CNP et les organisations populaires, comme l’union générale des étudiants et les syndicats, entre autres, mais que cela s’est affaibli en partie à cause de l’émergence de groupes politiques islamiques qui se sont développés en dehors du parapluie de l’OLP.

A mesure que la situation politique se détériorait, la crédibilité des missions et des représentants de l’OLP diminuait, ce qui les isolait du reste du peuple palestinien.

Dans l’ensemble, l’engagement de la diaspora dans le CNP 2018 semble l’avoir éloignée encore davantage de l’OLP, et certains membres du Fatah, le parti au pouvoir de l’OLP, ont même exprimé des critiques.

Si le CNP n’a jamais été une institution parfaitement démocratique, il a bénéficié d’un haut niveau de crédibilité auprès du peuple palestinien. De nombreux Palestiniens considèrent aujourd’hui le CNP de 1988, au moment de la déclaration d’indépendance, comme la dernière session véritablement représentative.

Des membres de la diaspora ont témoigné qu’après tant d’années d’inactivité, les élections du CNP de 2018 n’ont fait que diminuer sa crédibilité en tant qu’organe représentatif du peuple palestinien.

Chapitre 5 : La désaffection croissante de la diaspora et des groupes de solidarité

Les entretiens menés dans le cadre de cette étude ont fourni beaucoup d’informations qui dépassent les trois événements évoqués au chapitre 4 et qui confirment la désaffection de la diaspora vis-à-vis de l’OLP et de l’ANP.

Ils ont également montré que le mouvement international de solidarité avec les droits des Palestiniens, qui est de plus en plus important et qui s’appuie désormais beaucoup plus sur la société civile palestinienne que sur l’OLP, préfère se tenir à l’écart de l’administration palestinienne, bien qu’il soit parfaitement conscient que l’absence de représentation officielle est préjudiciable à l’organisation de la communauté palestinienne et, par extension, de ceux qui en sont solidaires.

Comme indiqué précédemment, cette désaffection a commencé avec les accords d’Oslo en 1993 et s’est aggravée au fil du temps, notamment à cause de la coordination sécuritaire entre l’armée israélienne et les forces de sécurité palestiniennes, du siège israélien de la bande de Gaza et, plus récemment, de l’arrêt du versement des salaires du secteur public et du subventionnement des services publics par l’ANP.

Comme l’a déclaré un militant palestinien de la diaspora dans la région arabe, “le fait que tant de groupes de la société civile se rassemblent et trouvent leur voie sans l’OLP signifie que l’OLP n’est plus une voie. Avant Oslo, L’OLP avait des groupes, des activités, etc. – il y avait beaucoup de force et de foi dans le mouvement de libération mais tout cela s’est effondré avec les accords d’Oslo.”

Les responsables de l’OLP/ANP sont conscients de cette désaffection et de la nécessité de l’inverser. Comme le dit un fonctionnaire, “la diaspora n’était pas une priorité pour l’OLP. En conséquence, nous avons perdu une ‘superpuissance’ ; nous devons sérieusement réinvestir et reconstruire des ponts avec les communautés palestiniennes.”

Mais le chemin pour reconquérir la diaspora est ardu. Un diplomate a résumé ainsi son expérience de travail avec la diaspora : “La plupart sont anti-Oslo, anti-Fatah et anti-OLP. Pour eux, Oslo est une œuvre de liquidation de la Palestine et le Fatah et l’OLP sont les liquidateurs. Beaucoup sont pro-Hamas parce qu’ils voient le Hamas comme le mouvement de résistance”.

La normalisation croissante des relations entre les pays arabes et Israël et la menace d’annexion de la Palestine par Israël obligent l’OLP à réfléchir à la manière de faire face aux tentatives incessantes de saborder le mouvement national palestinien et à la manière de réactiver le rôle important joué autrefois par la diaspora pour promouvoir la plate-forme politique de l’organisation.

Il est donc utile de regrouper les questions soulevées par les Palestiniens de la diaspora et le mouvement de solidarité – ainsi que par le corps diplomatique, dont beaucoup de membres se livrent à une autocritique sincère – afin de faciliter cette réflexion. Les questions soulevées peuvent se regrouper en sept thèmes [53] :

1. La confusion entre l’OLP, l’ANP et le Fatah. Le Fatah domine toujours le système politique malgré ses propres divisions internes et la scission avec l’ancien dirigeant Mohammad Dahlan. Cette situation rebute de nombreux Palestiniens de la diaspora qui ne font pas partie ou ne veulent pas faire partie du Fatah et/ou considèrent que le Fatah fait partie du problème, ce qui aggrave le manque de représentation. En outre, de nombreuses personnes, en particulier dans le mouvement de solidarité, ne comprennent pas pourquoi il y a deux organes distincts (l’OLP et l’ANP), ni les différences de nature ou de pouvoir entre les deux.

2. Le défi que le Hamas doit relever. Le Hamas a vu le jour il y a plus de 30 ans, mais la résistance islamiste n’a pas encore été intégrée à l’OLP, bien que cela ait été convenu lors des pourparlers de réconciliation de 2005. Cela s’explique en partie par la résistance du Fatah à la remise en cause de son rôle de leader suprême, mais aussi par les conditions imposées par la communauté internationale aux relations avec le Hamas.
Le Hamas et le Djihad islamique ont tous deux beaucoup évolué, adoptant désormais effectivement la solution des deux États [54], ce qui facilite leur intégration dans le giron national et international (sans oublier que leur participation pourrait modifier le caractère de l’OLP).
Si les pourparlers de réconciliation en cours entre le Fatah, le Hamas et d’autres factions, en réponse à la normalisation des relations des Émirats arabes unis et du Bahreïn avec Israël, progressent, cet obstacle à l’unité sera levé. Cela faciliterait aussi grandement la coordination entre les partis dans la diaspora – où s’exporte la division qui règne au pays – et augmenterait la force de la défense des Palestiniens et de la solidarité.

3. Les limites de la représentation. Bien que le président de l’OLP et le président de l’ANP (qui sont la même personne depuis la création de l’ANP) doivent signer les règlements relatifs au corps diplomatique, les missions reçoivent leurs instructions et leur mandat de l’ANP.
Cependant, l’ANP ne représente que les Territoires Palestiniens Occupés (TPO) et non l’ensemble du peuple palestinien, ce qui passe mal dans la diaspora.
Le fait que le Ministère des Affaires Étrangères englobe les “affaires des expatriés” est également considéré comme une marginalisation des droits des Palestiniens, en particulier du droit au retour. “Il existe un département de l’OLP pour la diaspora”, a noté une personne interrogée : “Nous devons être affiliés à l’OLP, pas à l’ANP.”

4. Le rejet de la politique des dirigeants. La poursuite de la coordination sécuritaire avec Israël est largement rejetée par les personnes interrogées, tout comme la corruption et l’autoritarisme et de plus en plus alarmants de l’OLP/ANP.
En outre, à cause de ces politiques il est difficile pour la diaspora et le mouvement de solidarité d’envoyer un message clair sur les droits des Palestiniens.
Comme l’explique un militant de la diaspora, “lorsque nous nous adressons aux journalistes, aux décideurs politiques et à d’autres publics, nous disons une chose et eux en disent une autre. Par exemple, lorsque nous parlons de l’échec du concept de sécurité et de ses dangers, les représentants de l’OLP viennent dire exactement le contraire.
Cela permet à nos interlocuteurs de délégitimer les voix de la solidarité et de nous définir comme des extrémistes alors que nous ne faisons que demander des comptes.”

5. Le manque d’efficacité de certains diplomates. Tous les pays couverts par cette enquête ont les mêmes griefs ; des griefs qui vont de l’inefficacité de l’OLP à son ignorance du contexte politique et local. Un diplomate a fourni quelques précisions : ” L’effort visant à combiner la libération nationale avec la gouvernance n’a pas été possible.
La tentative de professionnalisation du corps diplomatique ne l’a pas été non plus : on a donné l’illusion de renouveler les premières générations de diplomates, mais on a nommé des gens coupés de la réalité politique.” Un défenseur des droits, qui s’efforce de changer la politique de son pays sur le conflit, s’est plaint de l’invisibilité de l’OLP/ANP, qui contraste avec la présence active du lobby israélien.
Cependant, comme l’a souligné un autre diplomate, la disparité des ressources dont Israël et les Palestiniens disposent est frappante.
Dans le pays d‘Europe où il était affecté, par exemple, la mission palestinienne comptait 15 personnes (y compris celles chargées des fonctions administratives), tandis que l’ambassade israélienne comptait 50 personnes, dont plusieurs s’occupaient uniquement des attaques contre le mouvement de boycott, désinvestissement et sanctions (BDS).

6. Une compréhension insuffisante de la politique du pouvoir. Tant en Occident que dans le monde arabe, les diplomates de l’OLP se concentrent sur le gouvernement ou les autres diplomates, alors que les sources réelles de soutien se trouvent dans les populations elles-mêmes. Comme l’a dit un militant de la solidarité, “L’OLP s’intéresse davantage à ce que pensent les États-Unis et l’UE qu’à ce que pensent les militants de la solidarité. C’est une erreur”.
Il a ajouté que son pays était un partenaire commercial important d’Israël, et que s’il renonçait à soutenir les Palestiniens, d’autres pays de la région pourraient le suivre. “L’OLP doit faire une évaluation sérieuse de l’équilibre des forces avant que le rideau ne se ferme”.
Un autre militant de la solidarité a fait remarquer que, compte tenu du déséquilibre du rapport de force, il est vital de nouer des alliances avec d’autres mouvements. “Les gens [de ce pays] se battront toujours pour les droits de quelqu’un. L’intersectionnalité est la clé des relations avec les autres mouvements. Cela prend beaucoup de temps et d’efforts, mais ça marche.”

Un défenseur des droits des Palestiniens a déclaré qu’à une certaine période, le lobbying de l’OLP/ANP était essentiellement axé sur la reconnaissance de la Palestine alors que la campagne pour obtenir la publication des données de l’ONU sur les entreprises complices de l’occupation israélienne aurait eu un impact plus tangible, selon le militant [55]. [Il a fallu 4 ans d’efforts pour que ces données soient enfin publiées, le 12 février 2020, ndt]

7. L’absence de vision politique. Le dernier point, mais non le moindre, est le manque de clarté autour du projet national. Le Fatah et le Hamas veulent tous les deux un État palestinien indépendant, mais aucun n’est capable de faire plus que de protéger sa propre sphère de pouvoir dans un territoire palestinien réduit, encerclé et assiégé.
Les activistes palestiniens et les activistes de la solidarité se retrouvent donc à lutter pour des droits sans objectif final.
Par conséquent, un nombre croissant de Palestiniens, dans leur pays et à l’étranger, appellent à un changement de paradigme. Ils veulent passer de la revendication de deux États à celle d’un État unique qui donne la priorité aux droits de l’homme.

Il y a une limite à ce que les diplomates palestiniens peuvent faire dans la situation actuelle étant donné que leur rôle, comme celui de leurs homologues des États souverains, est de représenter la politique nationale.

Certains membres du mouvement de solidarité se souviennent de la “formidable” diplomatie palestinienne des années 1960 et 1970, qui a fait des droits des Palestiniens une question essentielle sur la scène internationale, malgré d’autres crises mondiales urgentes.

Un autre a noté que le corps diplomatique a été désorienté par Oslo : “Au lieu d’essayer de convaincre la gauche à l’aide d’une narrative appropriée, ils sont devenus des bureaucrates”.

Malgré toutes ces critiques, pratiquement personne ne remet en question la légitimité de l’OLP en tant que représentant du peuple palestinien. Un porte-parole palestinien qui avait été invité à une conférence de 2017 sur la Palestine à Istanbul (qui a été accusée par les responsables de l’OLP de vouloir saper l’organisation) a expliqué : “Je n’y suis pas allé car c’était en dehors du cadre de l’OLP”, alors même que lui et son mouvement avaient de nombreux griefs contre l’OLP.

Le dilemme auquel est confronté non seulement la diaspora, mais aussi l’ensemble du peuple palestinien, est qu’aucun autre organisme que l’OLP n’a de légitimité représentative.

Les entretiens ont également suggéré des domaines de collaboration. Un représentant de Solidarité a fait remarquer : “Nous avons été très en avance sur l’OLP pour ce qui est de parler d'”apartheid”, de “boycott”, etc. L’OLP s’en tient toujours à la solution à deux États et est déterminée à maintenir ce cadre quoi qu’il arrive, tandis que nous, dans la société civile, nous voulons depuis longtemps discuter d’un plan B. En fait, certains diplomates nous encouragent à parler, parce qu’ils comprennent que nous pouvons, nous aussi, jouer un rôle et avoir de l’influence.”

Dans un cas, les efforts d’un nouveau diplomate pour entrer en contact avec la société civile, en mettant en place des réunions mensuelles régulières, ont été très appréciés. Malheureusement, comme l’a fait remarquer un représentant de la société civile, la conversation est restée largement à sens unique; l’accent avait été mis davantage sur l’information concernant les activités de la mission que sur l’écoute des conseils et des suggestions de la société civile.

Dans un autre cas, un diplomate nouvellement affecté a organisé une réunion avec plusieurs organisations de la société civile. Bien que les échanges aient été difficiles, ce diplomate a depuis été invité à prendre la parole lors d’un certain nombre d’événements de la société civile, ce qui montre le potentiel des relations entre les diplomates et les défenseurs locaux des droits des Palestiniens.

Pour résumer, les raisons qui éloignent la majeure partie de la diaspora palestinienne et le mouvement de solidarité internationale des structures existantes de l’OLP/ANP sont les suivantes : La suprématie du parti Fatah sur l’OLP et l’ANP ; le fait que l’ANP, qui détient l’essentiel du pouvoir contrairement à l’OLP, considère la diaspora comme des expatriés, plutôt que comme des Palestiniens ayant le droit fondamental au retour ; les politiques adoptées par l’ANP, et notamment la coordination sécuritaire avec Israël ; l’incurie de certains diplomates, qui laisse le champ libre aux diplomates israéliens disposant de ressources importantes pour délégitimer la critique d’Israël ; le défaut d’appréciation de la force de la société civile ; et enfin le manque de direction politique en l’absence d’un projet national auquel le peuple palestinien et ses partisans pourraient se rallier.

Ce sont là quelques-uns des défis que l’OLP doit relever si elle veut tirer parti de la “superpuissance” de la diaspora qui travaille main dans la main avec le mouvement de solidarité.

Chapitre 6 : Recommandations : Raviver le pouvoir et le potentiel de l’OLP

Malgré les divisions politiques et la fragmentation du corps politique palestinien, une grande partie de la diaspora palestinienne reste une source potentielle de pouvoir qui offre un espoir pour l’avenir.

Elle n’est pas piégée par l’occupation israélienne draconienne et le siège à Gaza, en Cisjordanie et à Jérusalem-Est. Elle ne subit pas un statut de seconde zone et la perte de terres et de droits dans le cadre de l’apartheid qui s’aggrave en Israël et dans le TPO.

Dans l’ensemble, la diaspora est toujours attachée à sa patrie et au droit au retour, et les organisations palestiniennes comme les individus continuent de contribuer à cet objectif.

Quant au corps diplomatique de l’OLP, malgré les nombreux problèmes identifiés dans cette étude, il abrite toujours des diplomates actifs et dévoués qui sont prêts et désireux de s’engager.

La diaspora a le droit et le devoir de leur tendre la main et de rechercher – voire d’exiger – l’engagement et la représentation de tous les Palestiniens et leur droit au retour, à la liberté et à l’égalité.

Cela ne s’applique pas seulement à la diaspora qui est organisée et active dans la promotion des droits des Palestiniens dans leur pays de résidence. Cela s’applique également à la masse plus large de Palestiniens qui ne sont pas affiliés à des organisations militantes ou communautaires à l’étranger, mais qui réagissent malgré tout dans les moments de crise et mobilisent des ressources.

Enfin, nous reconnaissons que cette étude, la première du genre, ne pouvait pas englober toutes les recherches nécessaires pour rendre justice à l’histoire longue et difficile – et pourtant très riche – du corps diplomatique et de son engagement envers la diaspora palestinienne.

Nous concluons ce rapport en suggérant des domaines dans lesquels les Palestiniens et ceux qui croient en la justice pour le peuple palestinien et les autres peuples opprimés pourraient poursuivre leurs recherches.

Recommandations aux Palestiniens de la diaspora

1. Les groupes et les individus de la diaspora ont la responsabilité de prendre l’initiative d’engager les missions de l’OLP et de communiquer leurs points de vue et leurs attentes, ainsi que leur désapprobation des politiques spécifiques qui sapent les efforts des Palestiniens pour la liberté et la justice.
Comme l’a montré cette étude, même les membres de la diaspora qui critiquent l’OLP/ANP peuvent s’engager lors d’initiatives bien planifiées et mises en œuvre, comme la candidature à l’indépendance.
Le développement d’une relation régulière entre la diaspora et la mission respective est également vital pour garantir que la diaspora ait une voix dans les efforts de reconstruction des institutions palestiniennes, même si, à l’heure actuelle, il y a des limites à ce qui peut être réalisé en l’absence de réformes structurelles de l’OLP et de l’ANP qui permettent une authentique démocratie participative.

2. Les représentants de la diaspora et les Palestiniens actifs dans diverses organisations de la société civile dans leur pays d’accueil devraient, dans la mesure du possible et en coordination avec la société civile à l’intérieur de la Palestine, aider les représentants de l’OLP à relever certains des principaux défis auxquels ils sont confrontés, par les moyens suivants
a) en organisant des forums pour discuter du projet national palestinien et de la manière de l’articuler ;
b) en contribuant à faciliter le rapprochement entre les factions d’une manière qui n’est pas possible à l’intérieur du TPO ;
c) exiger que les politiques adoptées par le CNP soient mises en œuvre, comme la fin de la coordination de la sécurité avec Israël qui consacre l’occupation et son programme d’annexion ; et
d) aider à repousser la campagne israélienne visant à confondre les critiques de l’occupation, du siège et des autres violations des droits avec l’antisémitisme.

3. Les représentants de la diaspora devraient exiger que le Comité exécutif de l’OLP nomme un médiateur chargé de répondre aux préoccupations et aux plaintes de la diaspora afin de lui permettre de communiquer ses réactions concernant le bureau de représentation de l’OLP.

4. Les organisations de la diaspora devraient donner la priorité à l’éducation communautaire pour permettre à leurs membres, en particulier les jeunes et les nouveaux dirigeants, de renouer avec l’histoire de l’OLP et l’histoire politique plus large, d’apprécier ses réalisations et de comprendre les défis internes et externes auxquels l’organisation est confrontée.
Le nouveau Centre de recherche sur la Palestine, le centre de recherche de l’OLP, constitue une source de matériaux d’archives, d’études et de ressources audiovisuelles pour soutenir une telle entreprise.
L’Institut d’études palestiniennes est également une riche ressource. Il existe, bien entendu, de nombreuses autres ressources disponibles, notamment cette histoire des débuts de l’OLP produite à l’Université d’Oxford et racontée par le biais d’interviews et de documents personnels.

Recommandations concernant l’OLP

1. L’OLP doit prendre l’initiative de revoir le projet national. Une vision renouvelée, soutenue par une planification et un engagement sérieux, est nécessaire pour garantir les droits des Palestiniens et pour aider à relever les défis auxquels sont confrontés les Palestiniens et leur mouvement, notamment la volonté de normalisation d’Israël et les impacts sanitaires et économiques du COVID-19.

2. Le Conseil central doit revoir les objectifs et les fonctions de l’ANP, y compris sa relation avec le Bureau politique de l’OLP, qui devrait réaffirmer son autorité sur le corps diplomatique. Le Conseil doit également revoir la répartition des responsabilités entre les différents départements de l’OLP afin de limiter les chevauchements.
Dans le cadre de cet examen, il conviendrait d’évaluer l’impact de la priorité accordée à la création d’un État sur la lutte palestinienne pour la libération et sur le travail des missions de l’OLP dans le monde.

3. L’OLP devrait reconstruire les capacités au sein de son département de mobilisation populaire, qui avait autrefois contribué à relier la diaspora au travail de l’organisation. Le département devrait élaborer de nouvelles stratégies pour mieux s’engager auprès de la diaspora, conformément aux objectifs et stratégies nationaux renouvelés.

4. Le Comité exécutif de l’OLP devrait créer un bureau de médiateur au sein de l’organisation pour permettre à la diaspora de communiquer les problèmes liés au fonctionnement des missions.

5. Jusqu’à ce que le Bureau politique soit réactivé pour assumer son rôle de gestion directe du corps diplomatique, le MAE doit veiller à ce que les personnes les plus qualifiées soient nommées à tous les niveaux dans le cadre d’un processus transparent.

6. L’OLP doit redoubler d’efforts pour soutenir un dialogue national qui permette à toutes les factions politiques et à tous les groupes d’intérêt, y compris la diaspora, de mettre au point un processus pour un CNP représentatif basé sur des critères transparents et convenus pour la sélection des membres du CNP, et de promouvoir la recherche d’un consensus autour d’un projet national renouvelé.

Domaines à approfondir

1. Cartographier la complexité de la diaspora à travers les contextes nationaux, les groupes d’âge et les professions, entre autres domaines ; cela permettrait de soutenir l’engagement du corps diplomatique avec des groupes spécifiques.

2. Le rôle des étudiants de la diaspora, passé et présent, y compris le rôle de l’Union générale des étudiants palestiniens (GUPS), et la relation avec le corps diplomatique.

3. L’effet de l’intégration du Hamas dans l’OLP et le CNP, compte tenu de ses forces et de ses alliances. Dans quelle mesure cela modifierait-il le caractère de l’OLP et du corps diplomatique ?

Annexe 1 : Méthodologie

La méthodologie adoptée pour l’étude est résumée ci-dessous :

1. Note conceptuelle : elle a été préparée au départ et affinée au fur et à mesure que l’équipe et le comité consultatif prenaient forme. Elle expose dans les grandes lignes les prémisses et les objectifs de l’étude, les questions à aborder, l’approche à adopter, les activités de recherche et le calendrier, ainsi que la gestion du processus.

2. Sélection du panel d’experts et de l’équipe de recherche : Le panel et l’équipe comprenaient d’anciens membres de l’OLP ainsi que des analystes du réseau d’Al-Shabaka.

3. Revue de la littérature : L’examen s’est concentré sur les lois, les décrets, les études sur l’OLP et les documents disponibles au ministère des Affaires étrangères, dans les archives de l’OLP et auprès des personnes interrogées.

4. Sélection des événements clés : L’équipe de recherche a décidé de se concentrer sur trois événements spécifiques de la dernière décennie qui permettraient de comprendre l’engagement de la diaspora dans les missions. Après de nombreux débats, les événements retenus ont été les suivants : la candidature à la création d’un État entre 2011 et 2012, la décision du président Trump de transférer l’ambassade des États-Unis à Jérusalem en 2017 et les élections de la PNC en 2018. Cela a établi le cadre temporel de l’étude entre 2010 et 2018.

5. Sélection des missions : Les missions ont été sélectionnées sur la base d’un ensemble de critères comprenant l’influence du pays dans les affaires mondiales et palestiniennes, sa position sur les droits des Palestiniens, sa situation régionale, la taille de la communauté palestinienne, le type de mission palestinienne (ambassade, bureau ou délégation générale) et son importance pour les trois événements sélectionnés pour l’étude.

La sélection dépendait également de notre capacité à identifier les membres de la diaspora et les groupes de solidarité dans ces pays. La liste finale était la suivante : Brésil (ambassade), Chili (ambassade), Allemagne (mission), Inde (ambassade), Jordanie (ambassade), États-Unis (mission, fermée en 2018), ainsi que les bureaux de l’OLP auprès des Nations unies à New York (mission) et l’UE (délégation).

6. Sélection des membres de la diaspora et du groupe de solidarité : Les membres de la diaspora palestinienne ont été sélectionnés sur la base de leur réputation au sein de leur communauté, en tant que militants connus pour être bien informés sur les questions palestiniennes tant dans leur pays qu’en Palestine, et susceptibles d’avoir une expérience avec la mission palestinienne locale.

Les représentants des organisations de solidarité ont été choisis parmi les groupes et coalitions établis qui n’étaient pas affiliés à un parti ou une faction politique dans chacun des huit pays.

7. Protocole d’entretien semi-structuré : Un protocole d’entretien détaillé a été élaboré et chaque personne interrogée a reçu l’assurance d’une confidentialité totale ; son nom et son affiliation seraient mentionnés en annexe si elle n’y voyait pas d’inconvénient, mais aucune attribution ne serait faite. Un certain nombre de personnes interrogées ne souhaitaient pas du tout être citées, et l’équipe a respecté leur souhait.

Annexe 2 : Liste des personnes interrogées

Les personnes interrogées ci-dessous appartiennent à un ou plusieurs de ces groupes : le corps diplomatique de l’OLP (actuel et ancien) ainsi que les conseillers de l’OLP ; la diaspora palestinienne ; et/ou les organisations de la société civile.
En raison des chevauchements entre ces groupes, ils sont répertoriés par diaspora palestinienne et organisations de la société civile, ainsi que par corps diplomatique et conseillers. Dix autres personnes interrogées ont préféré ne pas être citées.

Diaspora palestinienne et organisations de la société civile

Cecilia Baeza – Chercheuse et enseignante à Sciences-Po, Paris
Hanna Hanania – Dentiste familiale et militante communautaire en Virginie
Jamil Hilal – Sociologue, analyste et activiste
Aneta Jerska – Coordinatrice, Coordination européenne des comités et associations pour la Palestine (ECCP)
Diego Khamis – Avocat et secrétaire général du Club palestinien au Chili
Martin Konecny – Directeur du Projet européen pour le Moyen-Orient
Yousef Munayyer – Écrivain et analyste politique
Hanna Safieh – Cofondatrice de la COPLAC et ancienne membre du conseil central du PNC
Nahed Samour – Avocat et spécialiste des études islamiques
David Wildman – Liaison méthodiste unie auprès des Nations unies et du Moyen-Orient

Diplomates de l’OLP (actuels et retraités) et conseillers de l’OLP

Nasser Alkidwa – Président de la Fondation Yasser Arafat ; ancien ministre des affaires étrangères de l’AP
Hanan Ashrawi – Ancien membre du comité exécutif de l’OLP, universitaire et activiste.
Hassan Balawi – Diplomate palestinien
Diana Buttu – Ancienne conseillère juridique de l’OLP
Nizar Farsakh – Ancien membre de l’équipe de négociation palestinienne
Sara Husseini – Ancienne conseillère de l’OLP
Yara Jalajel – Chercheur juridique senior, ancien conseiller juridique au ministère des affaires étrangères.
Ambassadeur Riyad Mansour – Mission de l’Etat de Palestine auprès des Nations Unies
Afif Safieh – Diplomate palestinien à la retraite
Nabeel Shaath – Conseiller du président de la Palestine pour les affaires étrangères
Leila Shahid – Ancienne diplomate
Ambassadeur Husam Zomlot – Chef de la mission palestinienne au Royaume-Uni

Annexe 3 : Cartographie des responsabilités institutionnelles en matière d’affaires étrangères

Le tableau ci-dessous illustre le chevauchement des responsabilités en matière de relations étrangères et d’affaires relatives aux expatriés/réfugiés entre l’OLP et l’ANP, ainsi qu’entre les différents départements de l’OLP à différentes périodes de l’évolution de l’OLP et de l’ANP.

La Commission du Fatah pour les relations internationales est mentionnée, bien qu’elle ne soit pas un élément constitutif de l’OLP ou de l’ANP, en raison du rôle important qu’elle a joué dans les efforts diplomatiques, parfois en chevauchement avec l’OLP dirigée par le Fatah.

Ne sont pas énumérés ici les divers comités ad hoc établis périodiquement pour faire face aux situations émergentes et aux campagnes diplomatiques, comme ce fut le cas lors de la candidature de l’OLP à l’ONU.

Plusieurs fonctionnaires et membres de l’OLP, anciens et actuels, ont été consultés pour la réalisation de ce tableau. Certaines des réponses étaient contradictoires, ou l’information n’était pas connue.

Carte grande dimension.

Notes

* Le Bureau politique est le département principalement en charge des relations internationales et de la diplomatie de l’OLP.
* Avant 2008, le Département des relations internationales était appelé “Département des relations internationales et nationales de l’OLP”.
* En 1993 et 1994, avant la création d’un bureau officiel pour le département des affaires de négociation de l’OLP, Ahmed Qurei (Abu Ala’) a dirigé la petite équipe chargée de négocier les accords d’Oslo.
* Saeb Erekat a pris la tête du département des affaires de négociation de l’OLP en 2004 et est décédé en novembre 2020.
* Le ministère des Affaires étrangères et des Expatriés était auparavant appelé “ministère de la Planification et de la Coopération internationale”.
* Après les élections législatives de 2006, Mahmoud Zahar a été ministre des Affaires étrangères de l’ANP pendant trois mois dans le gouvernement d’Ismail Haniyeh dirigé par le Hamas.
* Avant les élections du CNP de l’OLP en 2018, le département des politiques publiques et de la diplomatie de l’OLP a été nommé “département de la culture et de l’information.”
* Hanan Ashrawi a démissionné de l’OLP en 2021.

[1] Bien que le standard d’Al-Shabaka abrège l’Autorité nationale palestinienne en AP, cette étude utilise l’abréviation ANP pour souligner l’origine “nationale” au cœur du projet.
[2] Pour une explication de la manière dont la Loi fondamentale a fait partie intégrante des positions de négociation israéliennes depuis le début du processus de paix d’Oslo, voir Zaha Hassan, “Trump’s Plan for Israel and Palestine : One More Step Away from Peace“.
[3] Le 15 avril 2020, les dispositions de l’ATCA établissant la juridiction sur l’AP si l’AP maintenait les paiements d’aide sociale aux prisonniers et aux familles des martyrs, ont été déclenchées, rendant l’AP responsable de plus de 650 millions de dollars de demandes de dommages et intérêts précédemment rejetées par les familles des victimes de la 2e Intifada. De plus amples informations sont disponibles sur ce lien.
[4] Le terme “diaspora palestinienne” est utilisé dans cette étude pour désigner les Palestiniens qui ont fui ou ont été chassés de la Palestine par les forces sionistes pendant la période précédant la création de l’État d’Israël en 1947 et 1948, et par la suite, et qu’Israël a systématiquement empêchés de retourner dans leurs foyers et leurs biens. En outre, elle inclut ceux qui ont fui ou ont été forcés par Israël pendant la guerre israélo-arabe de 1967, et ceux qui ont été déportés ou exilés par Israël depuis lors, ou qui ont été contraints de partir pour des raisons liées à la nature durable et oppressive de l’occupation militaire israélienne.
[5] Jean-Pierre Filiu, Gaza : Une histoire (Oxford : Oxford University Press, 2014), 116-117.
[6] Avant la Nakba, la population de Gaza était de 80 000 habitants. Après la fin des hostilités, elle était de 280 000. Filiu, Gaza : A History, 71, citant Beryl Cheal, ” Refugees in the Gaza Strip, December 1948-May 1950 “, Journal of Palestine Studies, 18, 1 (1988) : 143.
[7] Pour une discussion de l’histoire de la polarisation de la politique palestinienne entre le Hamas et l’AP dirigée par le Fatah, voir Jamil Hilal, “The Polarization of the Palestinian Political Field”, Journal of Palestine Studies, 39 (Spring 2010) : 24-39.
[8] Raja Khalidi et Sobhi Samour, “Neoliberalism as Liberation : The Statehood Program and the Remaking of the Palestinian National Project “, Journal of Palestine Studies, 20, 2 (2011) : 6-25. Pour une discussion sur la façon dont la construction de l’État a également miné les intérêts du peuple palestinien, y compris ceux qui vivent sous l’autorité civile de l’ANP, voir Alaa Tartir, “What is a state without the People ? Obsession étatique et déni des droits en Palestine“.
[9] Voir, par exemple, l’appel lancé par les communautés palestiniennes de la diaspora en Europe en faveur de l’unité nationale et de la réforme de l’OLP à la suite de l’apparition de la pandémie de COVID-19 et de l’annexion de jure de certaines parties de la Cisjordanie par Israël, “Palestinians in Europe Call for End of Internal Division”. Voir également la lettre ouverte au président Mahmoud Abbas de la part des progressistes et intellectuels palestiniens pour des réformes, publiée par Masarat : Le centre palestinien pour la recherche politique et les études stratégiques.
[10] Jamal R. Nassar, The Palestine Liberation Organization : From Armed Struggle to the Declaration of Independence, (New York : Praeger, 1991), 30-33.
[11] Pour les données de recensement sur la croissance de la population palestinienne, voir le rapport 2017 du Bureau central palestinien des statistiques.
[12] Pour une discussion sur la crise du leadership, voir le Cercle politique d’Al-Shabaka, “Palestinian leadership : What a New Model Might Look Like“.
[13] Nassar, Organisation de libération de la Palestine, 69.
[14] Ibid, 30-33.
[15] Pour une liste 2011 des pays où se trouvent les missions et ambassades palestiniennes, voir le site web archivé de la Mission permanente de la Palestine auprès de l’ONU. Une mise à jour de la liste sera disponible sur le site du ministère des Affaires étrangères de l’ANP.
[16] Hanan Ashrawi, The Case for Democracy in the Palestinian National Narrative (Houston : Baker III Institute for Public Policy of Rice University, 20 octobre 2009), 23.
[17] Raphael Israeli, ” The People’s Republic of China and the PLO : From Honeymoon to Conjugal Routine “, dans Augustus Richard Norton et Martin Greenberg, éd. The International Relations of the Palestine Liberation Organization, (Carbondale : Southern Illinois University Press, 1989), 144.
[18] Nassar, Organisation de libération de la Palestine, 165-166.
[19] Ibid, 68.
[20] Y compris la délégation du Saint-Siège, et à l’exclusion du consulat américain qui a été démantelé par l’administration Trump.
[21] Article IX-5(a), 28 septembre 1995 : “a. Conformément à la DOP, le Conseil n’aura pas de pouvoirs et de responsabilités dans le domaine des relations étrangères, lequel comprend l’établissement à l’étranger d’ambassades, de consulats ou d’autres types de missions et de postes étrangers ou l’autorisation de leur établissement en Cisjordanie ou dans la bande de Gaza, la nomination ou l’admission de personnel diplomatique et consulaire, et l’exercice de fonctions diplomatiques.” Voir également l’article XVII : / 1. Conformément au DOP, la compétence du Conseil couvrira le territoire de la Cisjordanie et de la bande de Gaza en tant qu’unité territoriale unique, sauf pour : / a. des questions qui seront négociées dans le cadre des négociations sur le statut permanent : Jérusalem, les colonies, les emplacements militaires spécifiés, les réfugiés palestiniens, les frontières, les relations étrangères et les Israéliens ; et / b. des pouvoirs et responsabilités non transférés au Conseil. ”
[22] Voir l’article IX, section 5(c), de l’accord intérimaire d’Oslo II : “Les tractations entre le Conseil et les représentants d’États étrangers et d’organisations internationales, ainsi que l’établissement en Cisjordanie et dans la bande de Gaza de bureaux de représentation autres que ceux décrits à l’alinéa 5.a ci-dessus, aux fins de l’application des accords visés à l’alinéa 5.b, ne sont pas considérés comme des relations étrangères.”
[23] Voir l’article IX, section 5.b, de l’accord intérimaire d’Oslo II : “Nonobstant les dispositions du présent paragraphe, l’OLP peut mener des négociations et signer des accords avec des États ou des organisations internationales au profit du Conseil dans les seuls cas suivants : / 1. accords économiques, tels qu’ils sont spécifiquement prévus à l’annexe V du présent Accord ; / 2. accords avec des pays donateurs aux fins de la mise en œuvre d’arrangements pour la fourniture d’une assistance au Conseil ; / 3. accords aux fins de la mise en œuvre des plans de développement régional détaillés à l’annexe IV de la DOP ou dans des accords conclus dans le cadre des négociations multilatérales ; et / 4. accords culturels, scientifiques et éducatifs.”
[24] Voir l’article 56 de la Loi fondamentale de l’ANP de 2002.
[25] “Entretien avec Hanan Ashrawi : Oslo, l’AP et la réinvention de l’OLP”, Journal of Palestine Studies, 44, 1, (2014) : 84.
[26] Ashrawi, Case for Democracy, 23.
[27] Les États-Unis avaient menacé de couper l’aide américaine aux Palestiniens et Israël retenait les recettes de dédouanement à l’ANP. Par conséquent, le Conseil législatif palestinien a modifié la Loi fondamentale pour permettre la nomination d’un premier ministre qui pourrait contrôler le pouvoir du président, créant ainsi une double autorité exécutive. Sanaa Alsarghali, “An Unconstitutional Hangover ? An Analysis of the Current Palestinian Basic Law in Light of Palestine’s Constitutional Heritage “, University of Illinois Law Review (2017) : 518.
[28] Le Conseil législatif palestinien a adopté la Loi fondamentale en 1997, le pouvoir exécutif au sein des multiples fonctions de Yasser Arafat en tant que président de l’ANP et président de l’OLP régnant en maître sur le pouvoir législatif. Malgré son autorité définitive, Arafat n’a pas promulgué la Loi fondamentale avant 2002 ; Asem Khalil, “Beyond the Written Constitution : Constitutional Crisis of, and the Institutional Deadlock in, the Palestinian Political System as Entrenched in the Basic Law “, International Journal of Constitutional Law, 11, 1 (2013) : 40. Il est important de noter qu’en vertu de l’article 3 d’Oslo II, la Loi fondamentale ne pouvait pas contredire les dispositions de l’accord, de sorte que la Loi fondamentale a dû être rédigée pour assurer la compétence exclusive de l’OLP sur les questions d’affaires étrangères.
[29] Article 45, Loi fondamentale amendée de 2003. Pour plus d’informations sur le processus constitutionnel, voir Alsarghali, “An Unconstitutional Hangover ?” et Khalil, “Beyond the Written Constitution”.
[30] Article 40, Loi fondamentale de l’ANP (amendée en 2003). Il est important de noter que le préambule de la Loi fondamentale indique à plusieurs reprises qu’il s’agit d’un document provisoire et que “la promulgation et la ratification” de la loi “découlent du fait que” l’OLP est “le représentant unique et légitime du peuple arabe palestinien.”
[31] Article 2, Loi sur le Corps Diplomatique, adoptée en 2005.
[32] La loi sur le corps diplomatique contient cette rubrique : “Organisation de libération de la Palestine/Autorité nationale palestinienne/Président”. La loi est ensuite préfacée par ce qui suit : “Nous, Président du Comité exécutif de l’Organisation de libération de la Palestine et Président de l’Autorité nationale palestinienne, / Ayant examiné l’article (41) de la Loi fondamentale amendée de 2003 et ses amendements, / Sur la base de l’approbation faite par le Conseil législatif lors de sa session convoquée le 25 août 2005, / Dans l’exercice des pouvoirs qui nous sont conférés, et / Dans la réalisation de l’intérêt public, / Par la présente, / Promulguons la loi suivante.”
[33] Article 41, Loi sur le corps diplomatique : “Jusqu’à ce que l’État de Palestine exerce sa souveraineté, le Président de l’Autorité nationale et le Président du Comité exécutif de l’Organisation de libération de la Palestine approuveront toutes les décisions du Président stipulées dans la présente loi.”
[34] Voir Préambule, Loi sur le Corps Diplomatique, 2005.
[35] Miftah, une ONG dirigée par Hanan Ashrawi, membre du Comité exécutif de l’OLP, a produit une fiche d’information sur les élections 2018 de l’OLP qui ne mentionne pas non plus le Bureau politique comme existant dans la structure de l’OLP.
[36] La gestion des missions et du personnel à l’étranger est définie dans la loi de 2005 sur le corps diplomatique, et dans le règlement exécutif de 2005, n° 13, décision 374 du Conseil.
[37] Article 40, 2003, Loi fondamentale amendée de l’ANP. Voir également l’article 7 de la loi de 2005 sur le corps diplomatique : “L’ambassadeur, sa désignation, son transfert et sa réaffectation au siège sont décidés par le président sur recommandation du ministre.”
[38] Article 3, Loi sur le corps diplomatique, 2005.
[39] Voir Diagramme des organes de l’OLP, disponible sur le site Internet de l’OLP.
[40] “Entretien avec Hanan Ashrawi”, 2014, 85.
[41] Voir l’article 56, Loi fondamentale de l’ANP de 2002. Voir également la loi de 2005 sur le corps diplomatique et le règlement exécutif de 2005, n° 13, décision 374 du Conseil, qui définissent les règles de gestion des missions et du personnel à l’étranger.
[42] En outre, malgré les opinions opposées de certains des divers organes de l’OLP et du Fatah chargés des affaires étrangères, le ministère des Affaires étrangères a inscrit la question de l’État palestinien à l’ordre du jour de la réunion du Mouvement des pays non alignés en mai 2011, où elle a recueilli un soutien majoritaire.
[43] Article 12 (2) & (3), Statut de Rome (se référant aux “États” aux fins d’accepter la juridiction de la CPI).
[44] Résolution 67/19 de l’Assemblée générale, UN Doc. A/RES/67/19 (29 novembre 2012), avec 138 voix pour, neuf contre (Canada, République tchèque, Israël, Îles Marshall, Micronésie – États fédérés de, Nauru, Panama, Palau, États-Unis), et 41 abstentions. Voir également le rapport du Secrétaire général des Nations unies sur le statut de la Palestine au sein des Nations unies.
[45] Le succès du vote en faveur de l’adhésion de la Palestine à INTERPOL est un autre exemple de l’efficacité du système diplomatique. “Les Israéliens étaient sûrs que nous allions échouer”, a déclaré un haut diplomate basé à Ramallah, “mais nous avons déployé des efforts diplomatiques de toutes les parties du système et cela a fonctionné.”
[46] Résolution 67/19 de l’AG (29 novembre 2012). Voir le paragraphe 5 du dispositif, qui prévoit uniquement que la question des réfugiés est une question à résoudre dans le cadre des négociations sur le statut final.
[47] Les lieux où se trouvent les personnes interrogées dans le cadre de cette section n’ont pas été identifiés afin de respecter notre engagement de ne pas publier de commentaires. Cependant, nous pouvons noter que leurs lieux de résidence s’étendent de l’Europe à l’Amérique du Nord et du Sud.
[48] Il est important de noter que l’une des raisons du manque d’engagement peut être que les citoyens américains sont tenus de s’enregistrer en vertu de la loi sur l’enregistrement des agents étrangers avant de s’engager dans des activités de plaidoyer au nom d’entités ou de gouvernements étrangers. Par conséquent, lorsqu’il y avait un bureau de représentation de l’OLP à Washington, DC, les membres de la diaspora devaient faire attention à ne pas être vus en train de faire du lobbying au nom de la mission. En outre, la législation fédérale sur le terrorisme faisant référence à l’OLP empêche les Américains de fournir un soutien matériel à l’organisation.
[49] En mars 1977, lors de la 13e session du CNP, les zones géographiques comptant des populations de la diaspora se voient attribuer des sièges au CNP. Nassar, Organisation de libération de la Palestine, 64. Le CNP est autorisé par la Loi fondamentale à augmenter le nombre de sièges au CNP. Voir l’article 32 de la Loi fondamentale de l’OLP.
[50] Voir la fiche d’information Miftah 2018. Notez toutefois que la fiche d’information Miftah ne fait pas référence aux représentants des communautés de la diaspora.
[51] Une session extraordinaire a eu lieu en 2009 dans le but d’élire Hanan Ashrawi au Comité exécutif de l’OLP.
[52] Les entretiens de cette section ont été menés en Amérique du Nord et du Sud, en Europe et dans la région arabe.
[53] Les entretiens de cette section ont été menés en Amérique du Nord et du Sud, en Europe, en Asie et dans la région arabe.
[54] Voir l’analyse de Belal Shobaki dans Reclaiming the PLO, Re-engaging Youth.
[55] Un rapport sur les entreprises commerciales impliquées dans des activités liées aux colonies de peuplement dans le TPO a été demandé par le Conseil des droits de l’homme de l’ONU en mars 2016 (résolution 31/36 du Conseil des droits de l’homme, adoptée le 24 mars 2016). Il devait être finalisé en mars 2017, mais un lobbying intense s’est opposé à sa publication, alors même qu’il visait à aider les entreprises et leurs pays d’accueil à s’assurer qu’ils ne contribuent pas aux violations des droits de l’homme. Le Bureau des droits de l’homme des Nations unies a finalement publié le rapport le 12 février 2020.

Auteur : Nadia Hijab

* Nadia Hijab est directrice exécutive d'Al-Shabaka: The Palestinian Policy Network, dont elle a été cofondatrice en 2009. Elle travaille comme conférencière et commentatrice pour les médias et est chercheur à l'Institute for Palestine Studies.
Son premier livre, Womanpower: The Arab Debate on Women at Work , a été publié par la Cambridge University Press et co-auteur de Citizens Apart: A Portrait of the Palestinian Citizens of Israel (I.B. Tauris).

Auteur : Inès Abdel Razek

* Inès Abdel Razek, membre d'Al-Shabaka, est conseillère en matière de coopération pour le développement durable, et plus particulièrement en ce qui concerne les politiques publiques et la coopération intergouvernementale.
Elle est titulaire d'une maîtrise en affaires publiques de Sciences-Po Paris. Elle a précédemment travaillé avec les Nations unies et d'autres institutions multilatérales et est actuellement basée à Ramallah où elle conseille le gouvernement palestinien.
Son compte twitter : @InesAbdelrazek.

4 mai 2021 – Al-Shabaka – Traduction : Chronique de Palestine – MJB, Dominique Muselet, Lotfallah