Pourquoi il faut cesser de faire de l’UNRWA un bouc émissaire

Par Shatha Abdulsamad

L’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) est confronté à une pression financière d’origine politique qui menace son avenir et son existence même, mettant en péril la vie et les droits de plus de 5,9 millions de réfugiés palestiniens.

Pour des raisons historiques et politiques, la communauté internationale a conçu un régime distinct pour les Palestiniens déplacés de force en 1948, différent des autres problèmes de réfugiés. L’UNRWA étant la seule institution qui subsiste de ce régime unique, sa disparition éliminerait la seule agence internationale permanente s’occupant des réfugiés palestiniens et, partant, de leur sort injuste.

Depuis des décennies, Israël mène une campagne contre l’UNRWA visant à effacer la question des réfugiés palestiniens et de leur droit collectif au retour. Bien qu’elle ne soit pas nouvelle, la dernière suppression de fonds de l’agence par les alliés d’Israël est sans précédent par son ampleur et son calendrier dangereux.

Cette note politique situe la création du régime distinct pour les réfugiés palestiniens et examine son importance. Il analyse le financement actuel de l’UNRWA dans le cadre de la campagne menée depuis des décennies par Israël pour démanteler l’agence. Enfin, il développe les implications considérables de l’élimination de l’UNRWA et propose une série de recommandations visant à contrecarrer les efforts déployés en ce sens.

Pourquoi un régime distinct pour les réfugiés palestiniens ?

Israël a systématiquement accusé l’UNRWA de nombreuses choses, notamment de perpétuer le problème des réfugiés palestiniens, arguant que ses opérations devraient cesser et que ses responsabilités devraient être transférées à d’autres organismes d’aide internationaux.

Outre le fait qu’elles sont infondées, ces accusations occultent également le droit au retour des Palestiniens.

Pour diverses raisons historiques et politiques, les Palestiniens déplacés sont traités d’une manière unique dans le cadre du régime international des réfugiés, en dehors du champ d’application de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et de ses instruments connexes.

Au lieu de cela, les Nations unies ont conçu un cadre institutionnel distinct pour faire face à leur déplacement.

Sachant que leur déplacement est un effet combiné du plan de partage des Nations unies de 1947 et de la création de l’État d’Israël, dont les Nations unies sont responsables, la communauté internationale a reconnu que la question de la Palestine et le sort des Palestiniens déplacés justifiaient des mesures et une attention particulières.

Cela s’est traduit par l’adoption par l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) de la résolution 186, qui appelait à la nomination d’un médiateur des Nations unies pour la Palestine.

Un jour avant son assassinat par le gang paramilitaire sioniste Lehi, le médiateur de l’ONU, le comte Folke Bernadotte, a recommandé que l’ONU affirme le droit des réfugiés palestiniens à retourner dans leurs foyers.

Conformément à sa recommandation, le 11 décembre 1948, l’Assemblée générale des Nations unies a adopté la résolution 194 (III), réaffirmant le droit des Palestiniens déplacés à rentrer chez eux « le plus tôt possible », et établissant la Commission de conciliation des Nations unies pour la Palestine (UNCCP). Cette dernière a assumé les principales fonctions de médiateur, y compris la négociation d’une solution à la question palestinienne.

Alors que l’intention des rédacteurs était que les personnes déplacées « soient autorisées à revenir lorsque des conditions stables auront été établies » plutôt que d’être « conditionnées à l’établissement d’une paix formelle », la Commission de conciliation des Nations unies pour la Palestine a été chargée de résoudre le problème de leur retour par le biais d’un compromis pacifique.

Comme le retour des Palestiniens dépendait de la reconnaissance par Israël de ce droit collectif, la question du rapatriement des Palestiniens était inextricablement liée à une résolution politique plus large.

La CCNUCC est donc devenue la base politique du cadre conçu pour les réfugiés palestiniens.

Un an après la création de l’UNCCP et en réponse aux besoins croissants des centaines de milliers de Palestiniens déplacés, l’ONU a créé l’UNRWA avec un mandat temporaire en tant qu’organe subsidiaire de l’AGNU pour fournir des services de secours et de travaux aux réfugiés en attente de leur rapatriement.

Ensemble, ces organes institutionnels ont constitué les deux ailes du régime distinct applicable aux Palestiniens déplacés, faisant d’eux le seul groupe de personnes auquel s’applique un système distinct et spécifique.

L’idée de maintenir les Palestiniens déplacés dans le champ d’application de l’UNCCP et de l’UNRWA doit être comprise comme un effet combiné du maintien de la pleine responsabilité humanitaire et politique de l’ONU sur leur sort, ainsi que de la nécessité de résoudre leur déplacement par le retour plutôt que par la réinstallation, ce qui a été promu pour d’autres problèmes de réfugiés dans la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale.

L’UNCCP est tombé en désuétude en 1960 en raison de l’absence de perspectives de parvenir à un règlement politique qui permettrait le retour des Palestiniens déplacés, faisant disparaître ainsi le cadre unique qu’il représentait.

Il est important de noter que la disparition de l’UNCCP a mis l’accent sur le financement de l’UNRWA plutôt que sur la résolution des problèmes politiques sous-jacents qu’Israël a mis en place pour empêcher le retour des Palestiniens.

En se concentrant sur les symptômes humanitaires du déplacement des Palestiniens au lieu de contester ses fondements politiques, la communauté internationale et Israël ont cherché à substituer l’aide humanitaire à la justice.

Pendant près de 40 ans après sa création, le renouvellement du mandat de l’UNRWA par l’Assemblée générale des Nations unies a été une question de routine. En l’absence de solution politique, l’UNRWA n’était pas seulement l’incarnation de la responsabilité internationale pour la question des réfugiés palestiniens, mais il était également perçu comme un stabilisateur qui empêchait les bouleversements sociaux et politiques dans la région grâce à la fourniture de ses services vitaux.

L’UNRWA et les politiques gouvernementales

Bien que l’Assemblée générale des Nations unies ait renouvelé à plusieurs reprises le mandat de l’UNRWA, qui est désormais la seule agence des Nations unies à s’occuper du sort des Palestiniens déplacés, et l’ait récemment prolongé jusqu’au 30 juin 2026, ce mandat n’est pas assorti d’un financement durable.

De plus, les fonds fournis sont souvent assortis de conditions. Compte tenu de la nature temporaire de l’UNRWA, son financement a été rendu dépendant des contributions volontaires.

Les contributions les plus importantes à l’UNRWA proviennent historiquement des États-Unis et de l’Allemagne, suivis par l’UE (sur la base des chiffres de 2022). Comme les Palestiniens se voient toujours refuser leur droit au retour, l’UNRWA a dépassé sa durée de vie prévue de plus de sept décennies après sa création.

Néanmoins, le caractère volontaire de son financement n’a pas changé, ce qui le rend vulnérable aux caprices politiques des États donateurs.

Israël mène depuis longtemps une campagne soutenue contre l’UNRWA, visant à y mettre fin. Alignée sur les racines intrinsèquement racistes du sionisme et de son idéologie coloniale, la guerre d’Israël contre l’UNRWA est associée au fait que l’agence est le seul engagement international qui subsiste en faveur du droit au retour des Palestiniens et qu’elle incarne la responsabilité internationale pour la question des réfugiés palestiniens.

Les attaques récurrentes et croissantes d’Israël contre l’UNRWA visent à effacer la question des réfugiés palestiniens et à rejeter leur droit collectif au retour.

Depuis sa création par la violence coloniale, Israël n’était pas disposé à accepter le rapatriement des Palestiniens, car il voyait dans leur retour une menace pour son existence. À cette fin, il a mis en place de multiples mesures qui ont empêché le retour d’environ 750 000 Palestiniens déplacés.

Conformément aux racines coloniales et racistes de l’idéologie sioniste, l’État nouvellement créé a empêché le retour des Palestiniens dans leurs foyers et sur leurs terres afin de s’approprier la géographie palestinienne sans sa démographie palestinienne, tout en cherchant à les remplacer par des migrants juifs afin d’établir puis de garantir une majorité juive.

Cependant, la signature des accords d’Oslo en 1993 et la création de l’Autorité palestinienne (AP) ont donné à Israël de nouvelles occasions d’enterrer définitivement la question des réfugiés palestiniens.

Même si le droit au retour ne fait pas l’objet de négociations, la question des réfugiés palestiniens a été reléguée à une question bilatérale israélo-palestinienne et parmi les « questions relatives au statut permanent ».

En conséquence, Israël espérait que les services de l’UNRWA seraient transférés à l’Autorité palestinienne et aux États arabes afin de parvenir à une intégration formelle d’une grande partie de la population réfugiée palestinienne.

Tout en refusant de rapatrier les réfugiés palestiniens au motif qu’il doit préserver une majorité démographique juive, Israël a promu l’idée d’installer les réfugiés palestiniens dans leurs États d’accueil comme substitut au rapatriement.

Toutefois, les États arabes étant réticents à intégrer les réfugiés palestiniens, Israël avait tout intérêt à affaiblir l’UNRWA afin de contraindre les États arabes à fournir des services à la population réfugiée, ce qui conduirait à leur intégration de facto dans leurs États d’accueil.

L’antagonisme d’Israël à l’égard de l’UNRWA est devenu palpable au lendemain des accords d’Oslo. Ses efforts politiques stratégiques pour délégitimer l’agence ont évolué et se sont intensifiés au fil du temps, notamment par la diffamation, la désinformation et la fabrication d’allégations d’antisémitisme, pour n’en citer que quelques-unes.

Ces accusations ont aggravé la crise financière de l’UNRWA en détournant les fonds des programmes réguliers au profit de projets spéciaux destinés à répondre à ces accusations.

La lutte pour le financement de l’UNRWA s’est encore aggravée en 2018, lorsque l’administration Trump a cessé de financer l’agence, ce qui représentait jusqu’alors 360 millions de dollars par an et contribuait à un tiers de son budget annuel.

En tant que principal donateur de l’agence, la décision a été motivée politiquement pour forcer les Palestiniens à revenir à la table des « négociations » avec Israël, au milieu des auspices américains des accords de normalisation entre Israël et certains États arabes.

Malgré la décision de l’administration Biden de rétablir partiellement le financement de l’UNRWA en 2021, la décision de Trump a plongé l’UNRWA dans un déficit historique dont elle ne s’est jamais complètement remise.

La cessation du financement face au génocide

Aujourd’hui, l’UNRWA est confronté à une pression financière croissante qui menace son avenir à la suite de la suspension et de la réduction des fonds par plusieurs des principaux donateurs de l’agence, notamment les États-Unis, l’Allemagne et le Royaume-Uni.

Ces réductions font suite à des allégations israéliennes non fondées selon lesquelles 12 des 13 000 employés de l’UNRWA à Gaza auraient participé à l’opération « Déluge al-Aqsa » menée par le Hamas en 2023.

Bien que certains fonds aient été rétablis depuis, les allégations n’ayant pas été prouvées, les réductions sans précédent de la majeure partie du financement de l’UNRWA font peser de graves menaces sur sa survie.

Dans le contexte du déficit budgétaire chronique de l’UNRWA, la capacité de l’agence à servir les réfugiés palestiniens et à remplir suffisamment son mandat d’assistance était déjà entravée avant octobre 2023.

Néanmoins, la dernière décision de dé-financement de l’UNRWA par les alliés d’Israël n’est pas seulement un symptôme d’un obstacle structurel dans le cadre de financement de l’UNRWA. C’est aussi le point culminant de la stratégie délibérée d’Israël pour anéantir l’agence et mettre fin au droit inaliénable au retour.

En fait, le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu a demandé la dissolution de l’UNRWA dans ses plans d’après-guerre pour Gaza, tandis que des appels similaires ont été lancés pour fermer le bureau de l’UNRWA à Jérusalem.

La dernière campagne de dé-financement contre l’UNRWA se distingue par le moment où elle est menée, un jour seulement après que la Cour internationale de justice (CIJ) a rendu un arrêt provisoire reconnaissant le risque plausible de génocide de la part de l’État d’Israël.

Dans ses mesures provisoires, la CIJ a ordonné qu’Israël « prenne des mesures immédiates et efficaces pour permettre la fourniture des services de base et de l’assistance humanitaire dont le besoin se fait sentir d’urgence, afin de remédier aux conditions de vie difficiles auxquelles sont confrontés les Palestiniens dans la bande de Gaza ».

La campagne de dé-financement de l’UNRWA était une forme flagrante de rétorsion face à l’arrêt de la CIJ, destinée à détourner l’attention de ses conclusions. Au lieu de suspendre l’aide financière et l’assistance militaire à Israël, la décision de supprimer le financement de l’épine dorsale de l’aide humanitaire fournie aux réfugiés palestiniens à Gaza souligne le mépris flagrant des obligations des États en vertu de la Convention sur le génocide.

Selon la Convention sur le génocide, les États ont la responsabilité de prendre des mesures pour prévenir et punir le crime de génocide.

Cette obligation, qui s’ajoute à l’interdiction des actes génocidaires, est considérée comme une norme du droit coutumier international et est donc contraignante pour tous les États, qu’ils aient ou non ratifié la convention elle-même.

En effet, le Nicaragua a intenté une action en justice contre l’Allemagne devant la CIJ pour avoir manqué à son obligation de prévenir le génocide contre le peuple palestinien en supprimant son aide à l’UNRWA, entre autres actions.

Bien qu’elle ne soit pas nouvelle, la dernière campagne contre l’UNRWA est particulièrement alarmante. Son ampleur sans précédent et son moment très à risque ne tiennent pas compte des besoins vitaux des millions de Palestiniens de Gaza à un moment aussi critique.

À ce moment crucial, l’effondrement de l’UNRWA aura un effet dévastateur sur la population de réfugiés palestiniens à l’intérieur et à l’extérieur de la bande de Gaza.

Les conséquences d’un démantèlement de l’UNRWA

Sans un financement suffisant, l’UNRWA ne peut pas continuer à mener ses opérations vitales en Cisjordanie, à Gaza, en Jordanie, au Liban et en Syrie.

Le démantèlement de l’UNRWA constituerait une violation du droit international, en ce qui concerne le mandat de l’UNRWA de fournir une assistance aux réfugiés palestiniens jusqu’à ce que leur retour soit rendu possible.

En tant que principal fournisseur d’aide humanitaire aux réfugiés palestiniens, l’arrêt de ses opérations et de ses services laisserait 5,9 millions de réfugiés palestiniens dans la région sans éducation, sans soins de santé, sans emploi, sans eau, sans assainissement ou sans projets d’infrastructure dans les camps de réfugiés où l’UNRWA opère.

Cela signifie en fait la destruction massive de la vie civique des réfugiés palestiniens.

À Gaza, en particulier, la population assiégée dépend plus que jamais de l’UNRWA pour ses services vitaux et son soutien dans le cadre de l’attaque génocidaire d’Israël.

En tant que principale organisation humanitaire opérant dans la région, l’UNRWA gère les abris surpeuplés, l’aide alimentaire (près de 250 000 personnes dans le nord de Gaza dépendent de l’aide alimentaire de l’UNRWA depuis le début de la campagne génocidaire) et les soins de santé primaires (environ 570 000 personnes, dont plus de 300 000 enfants, ont bénéficié du soutien psychologique de l’UNRWA dans la bande de Gaza).

L’arrêt du financement de l’UNRWA équivaut donc à une condamnation à mort, d’autant plus que les Palestiniens de Gaza continuent d’être confrontés à une famine provoquée tout à fait artificiellement et à l’apparition de maladies sous les bombardements incessants et aveugles d’Israël et la privation délibérée de l’aide.

L’obstruction de l’aide humanitaire fournie par l’UNRWA contribuera au carnage à Gaza. Aucune autre agence des Nations unies n’étant en mesure de remplacer l’UNRWA ni de fournir une aide de même ampleur, la cessation des activités de l’UNRWA ne ferait qu’exacerber la terrible catastrophe humanitaire qui s’annonce.

En ce qui concerne l’impact spécifique à Gaza dans le contexte du génocide, le commissaire général de l’UNRWA, Philippe Lazzarini, a averti que « l’ensemble de la réponse humanitaire à Gaza s’effondrera » si l’UNRWA est démantelé, arguant que « l’idée que l’Agence puisse être démantelée sans violer une multitude de droits de l’homme et sans mettre en péril la paix et la sécurité internationales est pour le moins naïve ».

Un groupe d’agences d’aide dirigé par les Nations unies, connu collectivement sous le nom de Comité permanent interorganisations (IASC), a également averti que le retrait des fonds de l’UNRWA « entraînerait l’effondrement du système humanitaire à Gaza, avec des conséquences humanitaires et des droits de l’homme de grande portée dans le territoire palestinien occupé et dans toute la région ».

De même, une coalition de plus de quinze organisations d’aide internationale a tiré la sonnette d’alarme sur le rôle central de l’UNRWA dans la réponse humanitaire à Gaza, écrivant que « si les suspensions de financement ne sont pas annulées, le risque d’un effondrement complet de la réponse humanitaire déjà restreinte, entraînant des pertes de vies évitables à Gaza, devient encore plus probable ».

Comme le montre clairement l’affaire du Nicaragua contre l’Allemagne, la suspension du financement de l’UNRWA au milieu du génocide en cours à Gaza viole l’obligation légale des États de prévenir le génocide, et expose donc les États complices à des conséquences juridiques pour avoir aidé et encouragé les crimes de guerre d’Israël.

Comme l’a fait valoir le Nicaragua devant la CIJ :

La disparition ou la réduction importante du travail de l’UNRWA facilitera la répétition et la dissimulation de graves violations du droit international. Non seulement il s’agit en soi d’une violation de l’obligation de prévenir le génocide et d’assurer le respect des lois de la guerre par d’autres, mais cela indique une plus grande implication dans la facilitation de ces activités illégales.

Cet argument s’applique également aux États-Unis, qui ont non seulement supprimé les fonds destinés à l’UNRWA, mais dont le Congrès a également adopté une interdiction d’un an sur les fonds de l’UNRWA.

La campagne de dé-financement lancée contre l’UNRWA risque d’effacer le dernier engagement international en faveur d’une juste solution à la situation des réfugiés palestiniens et de leur droit collectif au retour, tel qu’il est inscrit dans la résolution 194. La menace qui pèse sur la survie de l’UNRWA en tant que seule agence s’occupant des réfugiés palestiniens devrait préoccuper chaque Palestinien et chaque responsable politique.

La suspension des fonds de l’UNRWA à un moment aussi critique sert l’objectif d’Israël d’éliminer l’agence dans son intégralité et, avec elle, la question des réfugiés palestiniens.

Recommandations

• Afin que les presque deux millions de Palestiniens de Gaza puissent recevoir l’aide humanitaire vitale et l’assistance auxquelles ils ont droit, les nations qui n’ont pas encore rétabli leur financement à l’UNRWA doivent immédiatement reprendre et augmenter leur soutien. Cela est conforme au droit international et à leur obligation de prévenir les génocides, ainsi que d’éviter d’infliger de nouveaux préjudices ou une punition collective aux Palestiniens, en particulier à Gaza
• Les Nations unies devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier et remplacer le système de financement de l’UNRWA en demandant aux États membres de verser des contributions obligatoires. Ce faisant, l’UNRWA serait libéré des intérêts politiques des États membres.
• Les entreprises privées devraient augmenter leurs contributions à l’UNRWA dans le cadre de leur politique de responsabilité sociale. Cela permettrait de combler le déficit financier actuel de l’UNRWA.
• Cette résolution permettrait à l’agence d’obtenir des fonds supplémentaires pour répondre aux besoins croissants de ses services vitaux sur le terrain.
• Sur la base de sa longue tradition de désinformation et de manipulation, la communauté internationale devrait examiner minutieusement toutes les accusations israéliennes portées contre les Palestiniens. Lorsque des accusations sont portées, les États tiers doivent entreprendre leurs propres enquêtes indépendantes pour vérifier les allégations israéliennes, et ne pas supposer qu’Israël est un acteur de bonne foi dans le processus. Même dans les cas où les allégations sont avérées, la communauté internationale doit épuiser toutes les mesures possibles pour éviter la punition collective du peuple palestinien dans son ensemble lorsqu’elle tente d’obliger les individus à rendre des comptes.

Auteur : Shatha Abdulsamad

* Shatha Abdulsamad est une chercheuse et analyste politique palestinienne basée à Berlin. Elle a précédemment travaillé en tant que chercheuse pour le projet de recherche sur les politiques publiques Alternative Policy Solutions à l'université américaine du Caire, en tant que responsable politique au consulat britannique de Jérusalem et en tant que gestionnaire de programme pour le groupe de réflexion allemand Friedrich-Ebert-Stiftung.
Shatha est titulaire d'une maîtrise en droit international des droits de l'homme et en études sur les réfugiés de l'université américaine du Caire et d'un diplôme supérieur en communication stratégique et politique de l'université de Birzeit. Shatha a bénéficié d'une bourse Erasmus Mundus en Belgique et est titulaire d'un second master en gestion d'entreprise de la Vrije Universiteit Brussel.

30 avril 2024 – Al-Shabaka – Traduction : Chronique de Palestine – Lotfallah