Par Asem Khalil, Dana Farraj
Ces dernières semaines, les médias ont parlé de listes secrètes qu’Israël était en train de dresser des militaires et des agents des services de renseignement qui pourraient être arrêtés lorsqu’ils se rendraient à l’étranger si la Cour pénale internationale (CPI) décidait d’enquêter sur les crimes de guerre dans le territoire palestinien occupé (TPO).
En fait, en cinq ans depuis que le procureur de la Cour pénale internationale (CPI) a ouvert son examen préliminaire sur les éventuels crimes de guerre dans les TPO, l’armée israélienne a tué plus de 700 Palestiniens et en a blessé des dizaines de milliers.
Ces morts et blessés ne sont pas des incidents isolés, mais font partie d’une politique plus large qui vise à supprimer la résistance palestinienne à la colonisation de la terre. En conséquence du vol des terres par Israël, de ses colonies illégales et du transfert de ses citoyens vers le TPO, les familles palestiniennes ont été divisées, confrontées à la détention arbitraire, placées en état de siège et se sont vues refuser la liberté de mouvement, parmi de nombreux autres abus.
On peut donc affirmer qu’Israël est coupable de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre, ce qui explique peut-être pourquoi il n’a pas voulu enquêter davantage sur les plaintes et les dossiers en sa possession.
La CPI est établie sur le principe de complémentarité, ce qui signifie qu’elle n’est autorisée à exercer sa compétence que lorsque les systèmes juridiques nationaux ne sont pas conformes aux normes internationales. Il est toutefois important de noter que cela inclut les situations dans lesquelles ces systèmes prétendent agir mais ne veulent pas et/ou ne peuvent pas mener de véritables procédures.
La réticence persistante d’Israël à engager des procédures nationales contre des personnes qui sont présumées avoir commis des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité en Palestine ouvre donc la forte possibilité d’une intervention de la CPI.
Dans cette note d’information, les analystes politiques d’Al-Shabaka, Dana Farraj et Asem Khalil, mettent en évidence un certain nombre d’indicateurs qui devraient amener le Bureau du Procureur (ci-après dénommé le Bureau ou le BdP) à tirer cette conclusion. En particulier, la note se concentre sur trois indicateurs cohérents qui s’inspirent du cadre juridique et politique approuvé par le Bureau dans son document de politique générale de 2013 traitant des examens préliminaires.
Ces indicateurs doivent donc être pris en compte par le Bureau lorsqu’il examine la réticence d’Israël à enquêter sur des crimes et à engager des poursuites [1].
Le premier indicateur est le nombre de plaintes et de dossiers qui ont été clos sans enquête digne de ce nom, indépendante et impartiale. Le second porte sur les enquêtes fictives contre des soldats de bas niveau qui protègent efficacement les décideurs contre les poursuites. Le troisième est le refus persistant d’Israël de respecter le droit international humanitaire (DIH) et la Loi Internationale des Droits Humains (LIDH).
En plus, le dossier aborde le rôle du Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) en ce qui concerne la CPI.
Manque d’indépendance, d’impartialité ou de volonté
Au cours de l’offensive militaire israélienne contre Gaza en 2014, qu’Israël a nommée “opération Protective Edge”, plusieurs observateurs indépendants, dont une commission d’enquête des Nations unies (ONU) et des organisations locales et internationales de défense des droits de l’homme, ont documenté diverses attaques illégales, dont des crimes de guerre apparents.
Certains sont allés plus loin et ont dénoncé “l’échec et le refus” d’Israël de demander des comptes à “ceux qui sont soupçonnés d’avoir commis des crimes contre les civils palestiniens” en enquêtant de manière impartiale sur les crimes de guerre présumés. [2]
Au cours de l’offensive israélienne, plus de 1500 civils palestiniens ont été tués, des hôpitaux et d’autres infrastructures civiles ont été endommagés et les habitations de plus de 100 000 personnes ont été détruites.
L’ampleur de ces destructions ne sera peut-être jamais connue car Israël a empêché les enquêteurs internationaux d’entrer dans la bande de Gaza (ainsi qu’en Cisjordanie et en Israël). Et pourtant, au lendemain de l’assaut de 2014, les enquêteurs militaires israéliens n’ont inculpé que trois soldats.
Plus tôt, en 2011, un rapport de la Fédération internationale des droits de l’homme avait dénoncé le refus d’Israël de lancer des enquêtes indépendantes, efficaces, rapides et impartiales sur les crimes militaires présumés dans le TPO et avait décrit cela comme un déni systématique de justice pour les victimes. Et quelques années plus tard, Amnesty International a constaté que, dans les cas où des Palestiniens auraient été illégalement tués par les forces de sécurité israéliennes (tant en Israël que dans les TPO), Israël n’avait pas mené d’enquête ou avait clos les enquêtes en cours.
En fait, les dossiers d’enquête ont été fermés pour un grand nombre d’affaires et d’abus qui s’étendent sur une longue période. Dans un cas particulièrement important, les enquêteurs militaires israéliens ont décidé, en août 2018, de clore leurs dossiers sur les meurtres du “Vendredi noir”, au cours desquels plus de 200 civils palestiniens de Rafah ont été tués sur une période de quatre jours lors de l’assaut de Gaza en 2014. En effet, entre 2001 et 2008, plus de 600 allégations de mauvais traitements ont été transmises à l’inspecteur des plaintes de l’Agence de sécurité israélienne, mais aucune n’a donné lieu à une enquête criminelle. En outre, selon les observations finales du Comité des Nations unies contre la torture, “sur 550 examens d’allégations de torture initiés par l’inspecteur des services de sécurité générale (GSS) entre 2002 et 2007, seuls quatre ont abouti à des mesures disciplinaires et aucun à des poursuites”.
En février 2019, une commission d’enquête a été établie par le Conseil des droits de l’homme des Nations unies et chargée d’enquêter sur les circonstances entourant les manifestations de commémoration de la Nakba de 2018 dans la bande de Gaza. [3] Après que la commission ait critiqué le manque de volonté d’Israël à engager des poursuites, le gouvernement israélien a dénoncé l’existence même de la commission, et a affirmé que cela fournissait une preuve supplémentaire du parti pris du Conseil contre Israël. Il a alors interdit aux membres de l’équipe de trois personnes de se rendre en Israël ou dans la Bande de Gaza. Le document d’orientation du Bureau du Procureur de 2013 sur les examens préliminaires observe que ce type de réponse est prévisible lorsque les mêmes fonctionnaires qui ont aidé à rédiger et à signer les règlements sont également responsables en dernier ressort de décider s’ils doivent faire l’objet d’une enquête et de poursuites.
Les experts en droit international Valentina Azarova et Sharon Weill parlent également de “liens entre les auteurs présumés et les autorités compétentes chargées de l’enquête, des poursuites et/ou du jugement des crimes”. Elles soulignent que l’avocat général des armées en Israël “exerce les trois pouvoirs – législatif (définir les règles de conduite de l’armée), exécutif (fournir des conseils juridiques “en temps réel” pendant les opérations militaires) et quasi-judiciaire (décider des enquêtes et des poursuites)”. Cela permet d’éviter que les décideurs aient à rendre des comptes et de parer à la menace d’une enquête ou de poursuites de la CPI. Les tribunaux israéliens deviennent en fait “l’exemple par excellence d’un système juridique qui ‘ne veut pas ou ne peut pas’ enquêter et poursuivre les crimes de guerre commis sous sa juridiction nationale”.
Enquêtes fictives et peu crédibles et protection des responsables
Lorsque des violations des droits se produisent dans les TPO, seuls les soldats du bas de l’échelle sont tenus de rendre des comptes, avec seulement une légère réprimande. Par exemple, le soldat israélien dont l’assassinat d’un Palestinien blessé à Hébron a été filmée par une caméra, a été reconnu coupable d’homicide involontaire en 2018 et condamné à une peine de 18 mois de prison. Cette condamnation a été confirmée en appel, mais le chef d’état-major militaire israélien l’a ensuite réduite à 14 mois. Sans tenir compte de la clémence de la peine, ce jugement ne reconnaît pas le caractère structurel ou systématique de la violence qu’Israël inflige aux Palestiniens. Comme le fait remarquer Thomas Obei Hansen à propos de l’approche globale du Bureau du Procureur (BdP) :
Dans certaines situations, le BdP a observé qu’il n’est pas suffisant qu’un nombre limité d’auteurs physiques directs soient poursuivis lorsque les preuves indiquent des crimes systématiques et, sur cette base, a demandé à la Chambre d’autoriser une enquête.
Même lorsque le Corps de l’Avocat général des armées a mené une enquête sur l’offensive militaire de 2014, il s’est concentré en particulier sur ce qu’il a décrit de manière fallacieuse comme des “incidents irréguliers” qui avaient provoqué une centaine de plaintes. [4] Bien que 19 enquêtes criminelles aient été ouvertes par la suite contre des soldats soupçonnés d’avoir violé les lois de la guerre, leur portée était limitée et semblait se concentrer exclusivement sur des auteurs de bas niveau.
Nada Kiswanson, un représentant d’Al-Haq, a souligné : “Dans les très rares cas où un soldat israélien de bas niveau a fait l’objet d’une enquête et de poursuites, la peine éventuellement prononcée n’a pas été à la mesure de la gravité du comportement criminel”. Toutefois, le rapport de la commission d’enquête des Nations unies est allé plus loin, en notant que ce n’est pas la portée limitée ou les insuffisances de ces enquêtes individuelles qui est la question clé : au contraire, “c’est la politique elle-même qui peut violer les lois de la guerre”. [5]
L’accent mis sur les auteurs de crimes du bas de l’échelle montre qu’Israël n’est pas disposé à reconnaître, et encore moins à aborder, cette proposition. Au contraire, il est implicitement entendu que ces pratiques judiciaires garantissent que les personnes présumées avoir commis des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité ne sont pas soumises à de véritables enquêtes internes et sont, en outre, à l’abri de toute responsabilité. Ce point est encore clarifié par l’observation d’Al-Haq selon laquelle la limitation des enquêtes aux “incidents exceptionnels” empêche d’enquêter sur les décisions prises au niveau politique et empêche également d’engager des mesures à l’encontre des hauts fonctionnaires militaires et civils dont les actes et omissions produisent des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre. Par exemple, l’enquête politique menée par la Commission Turkel a constaté, dans ses premier et deuxième rapports de 2011 et 2013, que les mécanismes d’enquête des forces de sécurité israéliennes semblaient inadéquats, mais cela n’a pas entraîné de changements significatifs et rien n’indique que les recommandations des rapports seront mises en œuvre. [6]
Refus de respecter les normes du DIH et de la LIDH
Israël a constamment nié l’applicabilité du Droit International Humanitaire en Cisjordanie. Il ne qualifie même pas la situation de territoire occupé, poursuivant plutôt son entreprise de colonisation et ses violations des droits de l’homme des Palestiniens. De nombreux organes des Nations Unies et d’autres organisations ont publié des rapports qui démontrent le non-respect par Israël du DIH et de la LIDH (Loi Internationale des Droits Humains), qui sont applicables dans la situation d’occupation. L’avis consultatif de la Cour internationale de justice, rendu en 2004, est particulièrement accablant.
La résolution 2334 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée le 23 décembre 2016, a réaffirmé le statut d’occupation de la Cisjordanie et de la bande de Gaza, et a explicitement condamné “la construction et l’expansion des colonies, le transfert de colons israéliens, la confiscation de terres, la démolition de maisons et le déplacement de civils palestiniens”. Elle a observé que de telles actions “violaient le droit international humanitaire et les résolutions associées”. En réponse, le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu a approuvé la construction de nouvelles unités en Cisjordanie et à Jérusalem. Son défi flagrant au droit international a conduit certains analystes à suggérer que le Procureur pourrait réagir en traitant cette activité comme un crime de guerre.
Israël nie que ses activités de colonisation en Cisjordanie constituent un crime de guerre, bien que de tels actes soient explicitement interdits par le Statut de Rome, notamment le “transfert, direct ou indirect, par la puissance occupante d’une partie de sa propre population civile dans le territoire qu’elle occupe” (article 8 (2)(b)(viii)) ainsi que, à grande échelle, “la destruction et l’appropriation de biens, non justifiées par des nécessités militaires et exécutées de façon illicite et arbitraire” (article 8 (2)(a)(iv)).
Netanyahu a clairement fait savoir qu’Israël continuera d’agir comme il l’entend en dépit du fait que ses actes violent la quatrième Convention de Genève de 1949 (à laquelle Israël est partie prenante) ainsi que le Statut de Rome, dont Israël est signataire. Le fait qu’il soit signataire impose une “obligation minimale de ne pas aller à l’encontre de l’objet et du but du traité”.
Pour donner quelques exemples récents de la manière dont Israël continue de violer le DIH et la LIDH, entre août 2016 et septembre 2017, les autorités israéliennes ont confisqué et/ou démoli 734 structures appartenant à des Palestiniens en Cisjordanie, y compris à Jérusalem-Est, déplaçant 1029 personnes, et ont poursuivi leurs projets de relocalisation des communautés de bédouins et d’autres éleveurs. Comme indiqué ci-dessus, le transfert forcé, l’appropriation illégale, la destruction de propriétés privées et les démolitions de maisons sont des crimes de guerre et des violations des droits de l’homme. Ces crimes font partie d’une politique de punition collective systématique contre les Palestiniens.
Le rôle du Conseil de sécurité des Nations unies
Les agences des Nations unies et les organisations internationales peuvent adopter des positions ou rédiger des rapports qui encouragent la CPI à ouvrir une enquête ou, à tout le moins, à ne pas suspendre une enquête en cours. Toutefois, l’article 16 du Statut de Rome établit que le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) peut, sous réserve qu’une résolution soit adoptée en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies par un vote affirmatif de neuf membres sans veto, reporter une enquête ou des poursuites pour une période renouvelable de 12 mois. Cela donne au CSNU un moyen de prévenir les enquêtes dans les conflits où des États puissants sont impliqués, d’autant plus que ces résolutions peuvent être renouvelées chaque année.
Bien que le CSNU n’ait pas encore utilisé ce pouvoir de report, son maintien représente une menace permanente pour l’obligation de rendre des comptes, surtout compte tenu de la position des États-Unis sur la question de la Palestine. Il est toutefois imaginable que le CSNU puisse jouer un rôle positif dans d’autres circonstances, comme il l’a fait contre l’apartheid en Afrique du Sud : le 4 février 1972, le Conseil de sécurité a reconnu la légitimité de la lutte contre l’apartheid et le 4 novembre 1977, il a invoqué le chapitre VII de la Charte des Nations unies à l’appui d’un embargo obligatoire sur les armes à destination du régime sud-africain. Bien que de nombreux spécialistes aient soutenu l’applicabilité du crime d’apartheid dans le contexte palestinien, notamment un rapport des Nations unies sur l’apartheid israélien contre le peuple palestinien, ce point ne figure toujours pas à l’ordre du jour de la CPI concernant la Palestine.
Le pouvoir d’ajournement du CSNU doit être considéré dans le contexte de la pression continue des États-Unis sur la CPI. Le secrétaire d’État américain Michael Pompeo a, par exemple, déclaré que tout membre de la CPI impliqué dans une enquête criminelle sur des Israéliens serait interdit d’entrée aux États-Unis et pourrait faire l’objet de sanctions financières. C’est exactement ce qui est déjà arrivé au personnel officiel de la CPI concernant l’ouverture d’une enquête dans l’affaire de l’Afghanistan l’année dernière. En outre, John Bolton, qui a été le conseiller à la sécurité nationale des États-Unis jusqu’en septembre 2019, a également indiqué que les États-Unis utiliseraient le Conseil de sécurité de l’ONU pour contraindre la CPI, et qu’ils négocieraient des accords bilatéraux avec les États pour empêcher que des citoyens américains soient remis à la CPI. Les efforts actuels des États-Unis pour faire dérailler et délégitimer la CPI s’inscrivent en fait dans une attaque directe contre l’indépendance du procureur et du pouvoir judiciaire.
Prochaines étapes pour la Palestine et la CPI
Comme l’a démontré ce dossier, il est extrêmement improbable qu’Israël entreprenne des enquêtes criminelles au niveau national. Malgré son occupation prolongée et l’annexion continue de jure de territoires dans le TPO et l’annexion de facto de son entreprise de colonisation, et malgré les trois offensives militaires contre Gaza et de nombreux autres crimes et violations du DIH et de la LIDH, Israël reste peu disposé à engager des poursuites. Cependant, une enquête de la CPI peut utiliser cette réticence, qui a jusqu’à présent joué en faveur d’Israël, comme une opportunité de continuer son travail. L’absence d’un seul acte d’accusation pour crimes de guerre et le nombre de décès de civils qui ne font pas l’objet d’une enquête, devraient être pris en considération par la CPI dans l’évaluation de la complémentarité.
En outre, comme l’a souligné Hanson, “les activités de colonisation ne font l’objet d’aucune enquête de justice pénale” en Israël et la décision d’enquêter sur cette catégorie de crimes, contrairement à d’autres crimes signalés, présenterait beaucoup moins de difficultés pour le procureur de la CPI. C’est un fait qui devrait être largement promu par l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) et par la société civile palestinienne, accompagné d’appels à l’action.
À l’heure actuelle, la CPI est le seul organe judiciaire indépendant capable de mettre fin à l’impunité des crimes passés et de prévenir la perpétration de futurs crimes. Compte tenu de l’impunité des violations documentées et généralisées du DIH par Israël, outre l’impératif d’informer la commission de crimes internationaux graves, le procureur de la CPI doit poursuivre son enquête, en développant des preuves de crimes et en identifiant les personnes à poursuivre, dans le cadre de procédures crédibles et efficaces.
De plus, l’OLP et l’Autorité palestinienne ainsi que la société civile palestinienne devraient faire tout leur possible pour mettre sur la table la responsabilité israélienne du crime d’apartheid en vue de l’inscrire à l’ordre du jour de la CPI.
Notes :
[1] Il convient de noter que le Bureau du Procureur dispose d’autres indicateurs pour déterminer la question de la complémentarité, mais le présent dossier se concentre sur les aspects qui sont pertinents pour les arguments des auteurs.
[2] En décembre 2017, des dossiers ont été soumis au procureur de la CPI par Al-Haq et par la PHRC ainsi que deux autres organisations palestiniennes de défense des droits de l’homme, attirant son attention sur 369 plaintes pénales relatives à l’offensive de 2014 qui avaient été déposées auprès du Bureau de l’avocat général militaire israélien. Ces organisations ont noté que l’écrasante majorité de ces plaintes n’avaient pas fait l’objet d’une enquête et qu’aucun acte d’accusation n’avait été émis.
[3] La Nakba (Catastrophe) est la façon dont les Palestiniens se réfèrent à la guerre de 1947-1948, lorsque les forces sionistes ont forcé plus de 700 000 Palestiniens à quitter leurs foyers, créant ainsi l’État d’Israël.
[4] Le mot “irrégulier” implique qu’à tous les autres égards, la campagne militaire était “régulière” (c’est-à-dire conforme aux normes et exigences établies). Cela vise clairement à prévenir les enquêtes internationales indépendantes.
[5] Voir le “Rapport des conclusions détaillées de la Commission d’enquête indépendante créée en application de la résolution S-21/1 du Conseil des droits de l’homme”, p. 640-41.
[6] Israël a créé la Commission en 2010 pour enquêter sur son raid contre la flottille de Gaza.
Auteur : Dana Farraj
* Dana Farraj est chercheuse en droit et est avocate certifiée à l'Association du Barreau palestinien depuis 2019. Elle a obtenu sa maîtrise en droit international humanitaire à l'université d'Aix-Marseille et sa licence en droit à l'université de Birzeit. Ses recherches portent sur le droit des réfugiés, le droit des Droits de l'homme et le droit pénal international.
* Asem Khalil, membre de l’équipe politique d’Al-Shabaka, est professeur de droit public et titulaire de la chaire de droit constitutionnel et international S.A. Shaikh Hamad Bin Khalifa Al-Thani, à l’université de Birzeit. M. Khalil est titulaire d’un doctorat en droit public de l’Université de Fribourg, en Suisse, d’un master en administration publique de l’École nationale d’administration, en France, et d’un doctorat en Utriusque Juris de l’Université du Latran, en Italie. Il a été chercheur invité à la NYU School of Law (2009-2010 et 2015-2016) et à l’Institut Max Planck, Allemagne (été 2015). Une liste complète de ses publications est disponible ici.
27 août 2020 – Al-Shabaka – Traduction : Chronique de Palestine – Lotfallah
