La politisation du secteur public de l’emploi et des salaires en Cisjordanie et à Gaza

Par Lamees Farraj, Tariq Dana

L’Autorité palestinienne a bloqué le paiement des salaires de milliers d’employés du secteur public palestinien. Les analystes politiques d’Al-Shabaka, Tariq Dana, et Lamees Farraj, examinent les façons dont l’Autorité palestinienne a politisé et exploité l’emploi et les salaires du secteur public, les transformant en outil politique. Ils proposent des recommandations sur les moyens de remédier à la situation et de parvenir à l’égalité économique pour les Palestiniens.

État des lieux

L’emploi et les salaires du secteur public en Cisjordanie et à Gaza sont un sujet d’inquiétude et d’anxiété permanentes pour les Palestiniens. Cela est dû à la précarité de l’existence de l’Autorité palestinienne (AP) depuis sa création en 1994, à l’instabilité politique de ses relations avec l’occupation israélienne et les pays donateurs, et aux conflits politiques internes.

Cela est également dû à la politisation de l’AP et à l’exploitation des fonctions publiques pour promouvoir des intérêts personnels et garantir la loyauté et le copinage.

La question des salaires est au cœur de la vie quotidienne de chaque Palestinien qui se demande constamment quand et si il touchera son salaire. Les médias locaux annoncent chaque mois des changements de dernière minute sur la date et le pourcentage des salaires qui seront versés.

Et les salaires font l’objet de nombreuses discussions sur les médias sociaux, notamment sur les pages consacrées à la publication des salaires de l’AP.

Dans cet article, nous tentons de mettre en lumière la politisation par l’AP de l’emploi et des salaires dans le secteur public palestinien, et la manière dont ces deux éléments sont exploités comme un moyen de pression politique au lieu d’être considérés comme le droit naturel des employés.

Nous soutenons que les énormes différences qui existent dans la distribution des salaires sont une source significative d’inégalités économiques dans la société palestinienne.

Nous n’ignorons pas les différentes stratégies israéliennes de manipulation des sources de financement de l’AP, telles que les recettes de dédouanement et les fuites financières, ainsi que les impacts économiques de la pandémie de COVID-19 qui ont porté des coups importants à la capacité de l’AP à répondre aux besoins économiques du peuple palestinien, mais nous voulons nous concentrer ici sur la manière dont l’AP utilise les ressources financières que constituent les emplois et les salaires pour servir l’élite dominante.

Nous nous intéressons ici aux mécanismes qui sont mis en œuvre pour renforcer le pouvoir de l’AP, supprimer les opposants politiques et faire taire ceux qui appellent à la réforme. L’article se termine par des recommandations pour remédier à cette situation.

Emploi, salaires et réseaux de clientèle dans le secteur public

L’AP a été fondée en 1994 avec un secteur public très important composé de ministères, d’agences et de bureaux dans les secteurs civil et sécuritaire. L’objectif principal de ce secteur public hypertrophié était d’absorber le plus grand nombre possible de loyalistes et de partisans afin d’assurer la stabilité de l’AP pendant ses années de fondation.

Dans un premier temps, l’AP a embauché 39 000 employés du secteur public (25 000 civils et 14 000 agents de sécurité) par favoritisme ou au hasard ou pour des raisons partisanes et politiques.

En conséquence, de nombreuses personnes non qualifiées ont été nommées à des postes de haut niveau, parfois à deux sur le même poste.

Cette tendance s’est poursuivie tout au long des années 1990, les institutions de l’AP devenant de plus en plus hypertrophiées avec l’augmentation des recrutements.

En 1997, trois ans seulement après la création de l’AP, le nombre d’employés du secteur public atteignait 86 000, avec un coût de fonctionnement d’environ 500 millions de dollars, soit 55 % des dépenses courantes de l’AP, financées principalement par des donateurs et des fonds de compensation.

Les fonds de compensation, ce sont les taxes palestiniennes que l’occupation israélienne collecte et transfère à l’AP après une déduction de 3 % à titre de commission administrative.

Pendant la seconde Intifada et malgré les difficultés financières qu’elle a engendrées (moins de donations et transfert erratique des fonds de compensation par Israël), les nominations chaotiques se sont poursuivies sans contrôle, le nombre d’employés du secteur public atteignant 124 000 (71 000 civils et 53 000 agents de sécurité) en 2003, et la masse salariale dépassant 665 millions de dollars.

Ces nominations étaient principalement fondées sur la loyauté et l’affiliation politique, notamment en ce qui concerne les postes de direction.

En d’autres termes, le président de l’AP nomme des sous-secrétaires, des directeurs, des gouverneurs et des chefs d’agences publiques et d’institutions non ministérielles qui sont, dans leur grande majorité, membres du Fatah.

Les risques financiers et la capacité décroissante de l’AP à honorer ses engagements salariaux – ce qui pourrait remettre encore davantage en question son existence déjà mise à mal par l’occupation israélienne – ont poussé l’AP à mendier davantage de fonds auprès des donateurs et, par conséquent, à se conformer davantage à leurs critères et conditions toujours plus stricts.

Ces critères incluent l’ingérence politique directe dans les décisions de l’AP.

Par exemple, la Banque mondiale et de nombreux donateurs occidentaux ont recommandé d’intensifier les politiques néolibérales et de restructurer systématiquement les institutions de l’AP et l’appareil de sécurité, pour engendrer, sous leur diktat, une stabilité politique favorable aux intérêts sécuritaires israéliens et américains.

A cet effet, le Conseil des ministres a été créé en 2003, un plan de réforme de 100 jours a été rédigé et un compte unifié a été créé. Le gouvernement a pris plusieurs décisions visant à contrôler le processus de recrutement, à réglementer les relations avec la commission de la fonction publique et à institutionnaliser les nominations et les promotions.

Malgré ces mesures visant à freiner les taux de recrutement, le nombre d’employés du secteur public a augmenté en 2005 pour atteindre 150 000, dont 79 000 civils et 71 000 agents de sécurité.

Suite à la division de la direction palestinienne et à la formation d’un gouvernement intérimaire, le Premier ministre Salam Fayyad a pris la décision de suspendre toutes les nominations effectuées après le 31 décembre 2005, ainsi que les salaires correspondants. Cette mesure a permis de ramener le nombre d’employés du secteur public de 180 000 à 150 000 à la mi-2007.

Fayyad a ensuite lancé le Plan palestinien de réforme et de développement 2008-2010, qui comprenait des plans de réforme fiscale et de gestion des fonds publics, ainsi qu’un ensemble de politiques néolibérales adoptant une approche austère du recrutement dans le secteur public.

Toutefois, ce plan n’a pas réussi à réduire l’hyper-inflation des emplois dans la bureaucratie de l’AP, ni à modifier les modes de nomination qui ont continué à dépendre des loyautés politiques, du clientélisme, du favoritisme et des relations personnelles.

En 2009, par exemple, 169 000 employés du secteur public (91 000 civils et 77 000 membres du personnel de sécurité) recevaient 1,4 milliard de dollars de salaires de la part de l’AP, dont plus de 17 000 étaient payés sans travailler.

À la fin du mandat du gouvernement de Fayyad, les employés du secteur public étaient au nombre de 180 000, soit environ 22 % de la main-d’œuvre, pour un coût de 2 milliards de dollars.

Malgré leurs prétentions à mettre en œuvre des réformes à grande échelle et à construire des institutions plus professionnelles, les gouvernements suivants ont continué à politiser le service public et à recruter les salariés au gré de leurs intérêts personnels.

Cette pratique a considérablement élargi les réseaux de clientèle résultant des conflits internes entre les figures d’autorité et de l’ingérence croissante de l’appareil de sécurité dans les institutions civiles.

Cette dynamique reflète la lutte entre ceux qui, au sein de l’AP, cherchent à élargir leurs circonscriptions et à accroître leur pouvoir.

Par exemple, un rapport de 2018 de l’AMAN a révélé que les départs forcés à la retraite anticipée en 2017 de 22 000 employés du secteur public ne visaient pas à réduire les effectifs et la charge salariale comme on le prétendait, mais à régler des comptes partisans ou personnels.

En effet, le rapport a révélé que certains salariés ont été mis de force en retraite anticipée, alors qu’ils avaient reçu de bonnes évaluations. En outre, cette opération a eu pour effet contraire de favoriser le népotisme, certains fonctionnaires cherchant activement à échapper à la retraite avec l’aide de personnalités influentes.

Sans compter qu’on a profité de la réduction du nombre d’employés pour régler des conflits partisans ou pour mettre à la retraite des opposants politiques.

De nombreuses personnes ont été contraintes à la retraite anticipée, sans qu’il y ait de critères clairs concernant le processus de retraite anticipée, ou elles ont été transférées dans des endroits éloignées pour les punir de leur participation à des activités syndicalistes et de leurs affiliations politiques.

L’emploi et les salaires à la lumière du clivage politique palestinien

La politisation de l’emploi et des salaires dans le secteur public joue un rôle essentiel dans le renforcement des réseaux de clientèle de l’AP. L’AP à Ramallah utilise les services publics et les salaires pour servir les intérêts particuliers d’élites en compétition entre elles, et comme un outil stratégique dans son conflit avec le gouvernement du Hamas à Gaza.

La victoire du Hamas aux élections du Conseil législatif, puis la formation d’un gouvernement en 2006, étaient contraires aux intérêts israéliens et aux projets des donateurs. En réaction, Israël a cessé de transférer aux Palestiniens les recettes de dédouanement, qui sont montées jusqu’à 4,8 milliards de shekels (1,5 milliard de dollars) en 2006-2007, tandis que l’aide internationale et les subventions au gouvernement palestinien ont presque totalement disparu.

En conséquence, les salaires n’ont pas été payés pendant des mois, ce qui a affecté environ 942 000 Palestiniens (25 % de la population) entièrement dépendants des salaires de l’AP.

En 2007, le taux de pauvreté en Cisjordanie et à Gaza a atteint 60 %, le niveau le plus élevé enregistré en dix ans.

La volonté de contrôler le processus de recrutement et de choisir les bénéficiaires des salaires a joué un rôle important, bien que peu connu, dans le conflit entre le Hamas et le Fatah au lendemain de 2006 et de la scission entre Ramallah et Gaza.

Alors que le gouvernement du Hamas s’est vu refuser l’aide financière internationale, l’administration américaine a continué à transférer des fonds au président de l’AP, Mahmoud Abbas, pour payer les salaires des forces de sécurité loyales, notamment la garde présidentielle, afin de freiner la pénétration du Hamas dans le secteur de la sécurité de l’AP.

Après la scission politique, les deux autorités de Ramallah et de Gaza ont cherché à dominer l’emploi dans le secteur public, en excluant ceux qui ne répondaient pas aux critères du parti au pouvoir.

Par exemple, après avoir formé un gouvernement intérimaire, l’AP a appliqué une exigence d’ “habilitation de sécurité” en vertu de laquelle les personnes qui n’étaient pas “sûres en termes de sécurité”, selon la définition de l’AP, étaient exclues. Le but était d’exclure toute personne ayant des liens avec le Hamas.

En conséquence, un certain nombre de membres du personnel du ministère de l’Éducation ont été licenciés en 2008-2009, bien que certains aient été réintégrés après avoir contesté la décision de licenciement prise par le ministre de l’Éducation.

La Cour suprême a statué que la nomination du personnel devenait définitive dès la fin de sa période d’essai et que l’habilitation de sécurité n’était pas une condition de nomination dans la fonction publique, conformément aux lois applicables.

À la suite de la victoire du Hamas, l’Autorité palestinienne a également demandé à quelque 70 000 employés du secteur public de Gaza de ne pas se présenter au travail, tout en continuant à leur verser leurs salaires.

Quelque 60 % d’entre eux se sont abstenus de se présenter au travail, tandis que 40 % ont refusé de se plier à cette décision qui visait à perturber le fonctionnement des services publics à Gaza.

En réponse, le Hamas a embauché 28 000 employés mais n’a pas pu maintenir le paiement régulier intégral de leurs salaires, ce qui a provoqué des grèves et des sit-in.

En 2014, un accord de réconciliation a été signé entre les gouvernements de Cisjordanie et de Gaza, et un gouvernement d’entente nationale a été mis en place. Cet accord comprenait des dispositions pour régler la situation du personnel du secteur public à Gaza et assurer le retour au travail des employés abstentionnistes.

Mais comme l’accord n’a pas abouti, l’AP a continué à payer les salaires du personnel abstentionniste et à utiliser la dite “habilitation de sécurité” à la fois comme condition d’emploi dans le secteur public et pour déterminer l’éligibilité des personnes déjà employées à recevoir des avantages tels que des promotions et des primes.

En 2017, le gouvernement de Cisjordanie a imposé une série de sanctions au gouvernement de facto de Gaza. Ces sanctions ont pris plusieurs formes, la plus grave étant la retenue des salaires du secteur public, qui a eu un impact important sur tous les secteurs de l’économie.

En mars 2017, par exemple, des coupes ont été opérées dans les salaires des fonctionnaires et des militaires qui avaient cessé d’aller au travail en 2006 à la demande du Hamas, après la prise de pouvoir militaire du Hamas.

D’autres sanctions, notamment la mise à la retraite anticipée d’un certain nombre d’employés, ont continué d’être appliquées. Et selon Mohammad Al-Hazaymeh, le directeur du budget général au ministère des Finances à Ramallah, les sanctions se sont poursuivies tout au long du premier semestre 2018, puisque 32 000 employés de Gaza (19 000 personnes de service et 13 000 fonctionnaires) n’ont reçu que 50 à 70 % de leurs salaires. [1]

Le rapport de la Commission indépendante des droits de l’homme indique qu’au cours de l’année 2019, la commission a reçu 17 plaintes en Cisjordanie et à Gaza liées à un licenciement injuste de la fonction publique et au non-respect des normes légales pour arrêter ou licencier un employé public.

Le rapport indique également que le volume des plaintes ne reflète pas nécessairement l’ampleur des violations. En effet, les responsables ignorent généralement les plaintes des employés de Gaza.

L’écart salarial et l’inégalité économique

Les salaires du secteur public sont à l’origine de graves disparités et inégalités économiques dans la société palestinienne, car il existe de grands écarts entre les salaires des employés au sein d’une même institution ou entre les employés de même grade dans différentes institutions.

Plus de la moitié des employés du secteur public gagnent 2 200 shekels (664 dollars) ou moins, alors que certains directeurs d’institutions publiques perçoivent plus de 10 000 dollars par mois.

L’écart est encore plus important, de l’ordre de 15%, en faveur du personnel de sécurité par rapport à leurs homologues civils du secteur public.

Cette disparité des salaires dans le secteur public et l’inégalité économique qu’elle engendre peuvent favoriser une corruption qui prend la forme de promotions non méritées, de nominations à des postes supérieurs par le biais du copinage, et de la monopolisation des postes supérieurs par les élites et leurs fidèles.

L’AP cherche à atténuer les pressions économiques qu’elle subit, notamment ses pertes financières (estimées en 2017 à 542 millions de dollars), et la diminution de l’aide étrangère, en répercutant la charge sur le peuple.

Pour ce faire, elle réduit les allocations sociales aux Palestiniens à revenus limités, interrompt les paiements aux fonctionnaires basés à Gaza et augmente les taxes sur les agriculteurs et les petits commerçants.

Mais l’AP ne se décide pas à réduire les salaires des hauts fonctionnaires pour redistribuer plus équitablement les fonds que cela dégagerait.

Début 2016, les enseignants ont déclaré une grève pour protester contre la distribution injuste des salaires de l’AP et pour relancer la lutte syndicaliste pour les droits. Ils ont réclamé une augmentation des salaires des enseignants, car ils constituent un segment vital de la société palestinienne, et une amélioration de leurs conditions de vie.

L’AP a cherché à contrecarrer ce mouvement, en dispersant les assemblées et les manifestations, en arrêtant des dizaines de manifestants et, en 2018, en mettant 117 enseignants en retraite anticipée.

En outre, les Palestiniens ont récemment été irrités par un décret présidentiel qui a mis à la retraite anticipée six juges dont la compétence et l’impartialité étaient reconnues.

Cette décision avait probablement des motifs politiques, car ces juges avaient rendu des “arrêtés très audacieux contre l’autorité exécutive”, selon l’Association des juges palestiniens. Parallèlement, un juge octogénaire à la retraite a été nommé à la tête de la Cour suprême.

Les Palestiniens considèrent le renvoi de certains juges à la retraite anticipée et la nomination illégale de juges fidèles au président comme une atteinte au pouvoir judiciaire et une forme de la guerre que l’autorité exécutive mène contre l’autorité judiciaire de l’AP. Pendant ce temps, l’AP prétend ne pas se soumettre aux demandes d’Israël de cesser le paiement des droits des prisonniers.

Pourtant, elle continue de cibler certains prisonniers libérés en leur retirant leurs droits sous des prétextes de sécurité.

L’exemple le plus frappant de la colère des Palestiniens devant la corruption de l’AP est sans doute le procès que 165 employés palestiniens ont récemment intenté devant la Cour suprême à la suite de la décision de l’AP de réduire leurs salaires. Les employés ont également menacé l’AP de recourir à l’Union européenne et aux institutions internationales.

La Cour suprême a jugé qu’il n’était pas permis de réduire leurs salaires, car il était clair que cette décision avait été prise suite au différend politique entre l’AP et Mohammad Dahlan, responsable du Fatah en exil et rival politique de Mahmoud Abbas. La décision judiciaire s’appuyait également sur le licenciement et la démission du chef de la commission anticorruption et du chef de l’autorité monétaire alors que leurs mandats n’avaient pas expiré.

Le tribunal a estimé qu’en l’absence de transparence et de rendu de comptes, la situation était due à des divergences politiques et ne justifiait pas une réduction des salaires du personnel.

Ce qui doit être fait

Les pratiques de l’AP en matière d’emploi et de salaires dans le secteur public sont un cas manifeste d’abus de pouvoir visant à contrôler et à gérer les institutions selon les caprices d’une clique puissante, et en fonction de ses intérêts. La corruption, le creusement des inégalités et l’augmentation de l’exclusion sociale et politique sont indéniables.

De plus, il est évident, qu’après près de trente ans d’accords d’Oslo, il est impossible de convaincre les décideurs de l’AP de la nécessité de procéder à de vastes changements structurels qui tiennent compte des principes de justice dans la distribution et de professionnalisme dans l’emploi, au service de l’intérêt général.

Par conséquent, des mouvements sociétaux et syndicaux intersectoriels de grande ampleur sont inévitables en tant qu’outils de pression garantis par la loi.

Voilà les mesures qu’un gouvernement digne de ce nom devrait prendre :

* Le gouvernement devrait reconstruire les structures représentatives et abolir la politique du parti unique. Cela encouragerait une plus large participation à la prise de décision, ainsi que le contrôle et le rendu de compte.

* L’indépendance du pouvoir judiciaire doit être renforcée, notamment en nommant les juges selon le mérite et la compétence.

* Le gouvernement doit approuver les fiches de description de poste, en particulier pour les employés de haut niveau, afin de contrôler leur respect et leur professionnalisme.

* Le gouvernement doit s’engager à respecter les normes qui garantissent le droit des Palestiniens à travailler dans le secteur public, quelles que soient leurs orientations ou affiliations politiques.

* Le gouvernement doit établir des critères pour déterminer les salaires et les primes des dirigeants des institutions publiques.

* Les syndicats indépendants doivent être relancés pour représenter les travailleurs et les employés de manière démocratique et transparente, loin des influences des élites politiques et des menaces sécuritaires.

* Les institutions de la société civile doivent soutenir les mouvements syndicalistes, faire pression pour que les salaires soient justes et lancer des campagnes contre les politiques d’exclusion, les retraites forcées et la politisation de la fonction publique. Ces mouvements de base doivent s’inscrire dans le cadre d’une révision sérieuse et radicale de la structure du pouvoir, en tenant compte du rôle plus large de la reconstruction du mouvement national et de ses institutions représentatives.

Note :

[1] Les informations ont été recueillies lors d’un entretien des auteurs avec le directeur du budget général au ministère des Finances, Ramallah, août 2019.

* Lamees Farraj est chercheur en politiques économiques et pour le développement. Elle a obtenu sa maîtrise en économie de l’Université de Birzeit en 2016 et son Bachelor en économie de l’Université de Birzeit en 2010.

Auteur : Tariq Dana

* Tariq Dana est professeur adjoint d'études sur les conflits et l'humanitaire à l'Institut d'études supérieures de Doha, et chargé de cours à l'Université Northwestern au Qatar.
Il a été directeur du Centre d'études sur le développement de l'université de Birzeit et chercheur principal à l'Institut d'études internationales Ibrahim Abu-Lughod, à l'Institut de hautes études internationales et du développement de Genève et à la School of Oriental and African Studies. 

14 mars 2021 – Al-Shabaka – Traduction : Chronique de Palestine – Dominique Muselet